TS. Phan Chí Hiếu: Khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật

TS. Phan Chí Hiếu, Chủ tịch Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam.

Có những quy định mâu thuẫn ngay trong cùng một VBQPPL

PV: Thưa TS. Phan Chí Hiếu,Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã xác định nhiệm vụ hoàn thiện hệ thống pháp luật là một trong những yêu cầu cấp thiết để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định pháp luật vẫn còn, gây khó khăn trongquá trình thực thi. Ông có thể phân tích cụ thể hơn về những biểu hiện của tình trạng này trong hệ thống pháp luật hiện nay?

TS. Phan Chí Hiếu: Nhận thức rõ tầm quan trọng của công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách để lãnh đạo, tổ chức thực hiện công tác xây dựng và thi hành pháp luật. Nhờ đó, công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Quốc hội đã ban hành số lượng lớn các đạo luật, đến nay, cơ bản các lĩnh vực đều đã có luật điều chỉnh. Chất lượng của hệ thống pháp luật có nhiều chuyển biến tích cực, cơ bản đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có nhiều đổi mới. Công tác tổ chức thi hành pháp luật được chú trọng hơn, đạt một số kết quả bước đầu, quan trọng; ý thức tuân thủ pháp luật của xã hội, người dân có nhiều chuyển biến tích cực.

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác xây dựng và thi hành pháp luật thời gian qua còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, trong đó nổi lên tình trạng một số quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn; nhiều quy định còn chung chung, khó hiểu hoặc tạo ra nhiều cách hiểu, cách áp dụng khác nhau.

Trước hết, có những quy định mâu thuẫn ngay trong cùng một VBQPPL. Một số quy định trong các văn bản có cùng hiệu lực pháp lý lại không thống nhất với nhau, gây ra sự khó khăn trong quá trình áp dụng và thực thi. Thường gặp hơn cả là một số quy định trong văn bản có thứ bậc pháp lý thấp với văn bản có thứ bậc pháp lý cao hơn, dẫn đến những cách hiểu và áp dụng khác nhau giữa các cơ quan, địa phương. Điều này làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước, gây khó khăn cho các doanh nghiệp và công dân khi thực hiện quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật.

Tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo này không chỉ xuất hiện ở các văn bản pháp luật riêng lẻ mà còn tồn tại giữa các lĩnh vực quản lý khác nhau. Nhiều luật được ban hành nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể nhưng lại thiếu sự liên kết với các luật khác có liên quan. Điều này dẫn đến tình trạng một vấn đề có thể bị điều chỉnh bởi nhiều quy định khác nhau, gây khó khăn trong việc xác định quy định nào cần được ưu tiên áp dụng. Một số trường hợp còn dẫn đến tình trạng cơ quan thực thi phải lựa chọn áp dụng quy định theo quan điểm, cách hiểu, tạo ra sự thiếu thống nhất trong thực thi pháp luật.

- Luật Ban hành VBQPPL 2025 có nhiều điểm mới nhằm giải quyết ngay những yêu cầu cấp bách của thực tiễn đang đặt ra, nhưng nếu thực hiện không tốt cũng có thể tiềm ẩn nguy cơ mâu thuẫn, chồng chéo. Theo ông đâu là những nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định của pháp luật?

TS. Phan Chí Hiếu: Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó phải kể đến hệ thống pháp luật còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, với nhiều loại văn bản khác nhau, do nhiều cơ quan khác nhau ban hành. Do nhận thức VBQPPL là nguồn duy nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội nên số lượng VBQPPL được ban hành khá nhiều, nhất là các văn bản dưới luật. Vì có quá nhiều văn bản, lại thường phải sửa đổi, bổ sung nên sự giao thoa, chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định là khó tránh khỏi.

Bên cạnh đó, do có nhiều cơ quan được giao chuẩn bị dự thảo văn bản; mỗi cơ quan lại được phân công thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau, nên trong các văn bản khó tránh khỏi “tư duy quản lý ngành”. Mỗi luật có chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, tác động điều chỉnh riêng, nhưng trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, nhiều cơ quan chủ trì chưa xác định rõ chức năng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, hoặc đã xác định phạm vi điều chỉnh, nhưng khi quy phạm hóa lại không bám sát phạm vi điều chỉnh của văn bản đó dẫn đến tình trạng quy định cả những nội dung không thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản, dẫn đến sự trùng lặp, chồng chéo về nội dung; mâu thuẫn giữa các quy định trong các VBQPPL.

Một nguyên nhân nữa dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định pháp luật là công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản chưa được quan tâm đúng mức, còn có tư tưởng cho rằng việc thẩm định, thẩm tra là trách nhiệm riêng của cơ quan chủ trì thẩm định, thẩm tra. Năng lực, trình độ một bộ phận cán bộ tham gia xây dựng pháp luật còn chưa đồng đều, ảnh hưởng đến chất lượng công tác xây dựng pháp luật. Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không tiếp thu đầy đủ ý kiến thẩm định, thẩm tra.

Bên cạnh đó, trong thi hành pháp luật, việc không nắm bắt đầy đủ các nguyên tắc áp dụng pháp luật dẫn tới tình trạng giữa hai văn bản pháp luật có quy định khác nhau thì cho rằng có mâu thuẫn và không biết cần phải áp dụng quy định nào. Hiện tượng đánh đồng giữa quy định không giống nhau giữa các văn bản với mâu thuẫn giữa các quy định khá phổ biến.

TS. Phan Chí Hiếu phát biểu tại Hội thảo khoa học của Bộ Tư pháp.

Đổi mới tư duy và cách tiếp cận trong công tác lập pháp

PV: Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 đặt ra những yêu cầu mới trong việc bảo đảm tính đồng bộ, minh bạch và khả thi của hệ thống pháp luật cũng như khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật. Theo ông, cần tập trung những gỉai pháp trọng tâm nào để triển khai trong thời gian tới?

TS. Phan Chí Hiếu: Để khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, cần áp dụng đồng bộ các giải pháp sau: Thứ nhất, cần tăng cường công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL theo chuyên đề và theo các lĩnh vực pháp luật để tiếp tục phát hiện các quy định mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật hiện hành và có biện pháp quyết liệt để kịp thời xử lý các mâu thuẫn, chồng chéo được phát hiện, góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong thi hành pháp luật. Đã đến lúc cần xem xét báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc tổng rà soát hệ thống VBQPPL.

Thứ hai, nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL, hạn chế và đi đến chấm dứt việc ban hành các quy định chồng chéo, mâu thuẫn; quán triệt, thực hiện nghiêm nguyên tắc đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Các cơ quan được trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cần nhận thức đầy đủ về vai trò, tầm quan trọng, yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật; xác định rõ VBQPPL là bộ phận cốt lõi của thể chế, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, từ đó nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật, đồng thời dành nguồn lực thỏa đáng để thực hiện thật tốt công tác này.

Thứ ba, đề cao vai trò và tạo chuyển biến mạnh trong công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản, coi đây là kênh quan trọng nhằm phát hiện sớm để phòng tránh việc ban hành VBQPPL có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn. Các cơ quan tham gia thẩm định cần nâng cao trách nhiệm trong công tác thẩm định, xác định rõ đây không phải là nhiệm vụ riêng của cơ quan chủ trì thẩm định (Bộ Tư pháp, các cơ quan được phân công chủ trì thẩm định). Các cơ quan tham gia thẩm định cần cử người có trình độ, năng lực, chuyên môn phù hợp tham gia Hội đồng thẩm định, đồng thời có văn bản thẩm định chính thức về những nội dung thuộc phạm vi quản lý của mình gửi cơ quan chủ trì thẩm định nghiên cứu, tổng hợp trong báo cáo thẩm định.

Thứ tư, đổi mới mạnh mẽ tư duy và cách tiếp cận trong công tác lập pháp, góp phần xây dựng được các đạo luật vừa có giá trị sử dụng lâu dài, vừa có khả năng dự báo, thích ứng nhanh với những yêu cầu, biến động không ngừng của thực tiễn, những vấn đề mới phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội; vừa đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, vừa tạo không gian mở, tạo nền tàng phát huy sự đổi mới, sáng tạo trong điều hành của một Chính phủ liêm chính, hành động, kiến tạo phát triển, cũng như không gian áp dụng pháp luật linh hoạt của hệ thống Tòa án phụng sự công lý, lẽ phải và sự công bằng.

Bên cạnh đó, cần xác định rõ chức năng, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của từng văn bản và trong quá trình cụ thể hóa thành các điều luật cần bám sát phạm vi điều chỉnh đã xác định để tránh hiện tượng "giao thoa" về phạm vi dẫn đến các quy định chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản. Tập trung xây dựng, ban hành các văn bản có phạm vi điều chỉnh gọn, ít điều khoản, quy định rõ, cụ thể về nội dung.

Thứ năm, chú trọng công tác tổ chức thi hành pháp luật. Trong mối quan hệ giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, cần đặt trọng tâm vào nhiệm vụ tổ chức thi hành pháp luật, đảm bảo sự gắn kết giữa xây dựng, hoàn thiện pháp luật với nâng cao hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật. Đội ngũ cán bộ, công chức cần hiểu sâu sắc, nắm vững nội dung cốt lõi trong từng quy định của pháp luật, nắm vững nguyên tắc áp dụng pháp luật, tránh trường hợp suy đoán quy định pháp luật có mâu thuẫn, vướng mắc, nhưng thực chất là do cách hiểu quy định chưa đầy đủ, chưa chính xác, không đúng tinh thần, nội hàmcủa quy định; chưa hiểu đúng nguyên tắc áp dụng pháp luật.

PV: Trân trọng cảm ơn ông!

Phương Mai (thực hiện)