Khai thác tài sản công: phát huy vai trò của kinh tế tư nhân thông qua hợp đồng O&M

Một khu tái định cư không có người ở tại TPHCM. Ảnh: LÊ VŨ

Lãng phí tài sản công: “Nỗi đau” kéo dài

Không khó để tìm thấy những công trình hạ tầng được xây dựng từ ngân sách nhà nước nhưng sau đó lại rơi vào cảnh khai thác kém hiệu quả, thậm chí bị bỏ hoang. Theo giám sát của Quốc hội, giai đoạn năm 2016-2021 có hơn 3.000 dự án sử dụng vốn nhà nước xảy ra thất thoát, lãng phí, với tổng giá trị thiệt hại khoảng 31.800 tỉ đồng(1). Những khu tái định cư xây xong nhưng không có người ở, bệnh viện, trường học, trụ sở công vắng người sử dụng đã trở thành hình ảnh quen thuộc tại nhiều nơi. Đơn cử như tại Quảng Nam, theo báo cáo của UBND tỉnh này vào đầu năm 2025, có đến 59 dự án, công trình đầu tư công trên địa bàn tỉnh đang ở trạng thái không được sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả. Danh mục này gồm các trụ sở, điểm trường thuộc tài sản công(2).

Nguyên nhân sâu xa của tình trạng lãng phí tài sản công nằm ở cách quản lý thiếu gắn kết với hiệu quả kinh tế. Các đơn vị vận hành công trình chủ yếu bằng ngân sách được cấp, không chịu áp lực cạnh tranh thị trường, cũng không bị ràng buộc bởi trách nhiệm tài chính cụ thể nếu hoạt động kém hiệu quả. Chính vì vậy, dù công trình bỏ trống hay hoạt động cầm chừng, đơn vị quản lý cũng không chịu tổn thất gì rõ rệt. Thêm vào đó, cán bộ khu vực công thường giỏi triển khai dự án xây dựng nhưng lại thiếu kinh nghiệm vận hành và khai thác thương mại. Trong khi đó, khu vực kinh tế tư nhân (KTTN) với lợi thế về tư duy kinh doanh, tính linh hoạt và áp lực sinh lời từ đồng vốn bỏ ra lại làm tốt những việc mà khu vực công còn lúng túng, đó là vận hành, quản trị tài sản hiệu quả và tạo nguồn thu bền vững từ việc khai thác tài sản. Đây chính là điểm then chốt khiến KTTN trở thành đối tác tiềm năng trong khai thác tài sản công hậu đầu tư.

Nghị quyết 68 và sự thay đổi bước ngoặt về tư duy quản lý

Nghị quyết 68-NQ/TW của Bộ Chính trị về phát triển KTTN được ban hành vào ngày 4-5-2025, đánh dấu bước ngoặt lớn trong quá trình phát triển KTTN tại Việt Nam. Nghị quyết này khẳng định KTTN là động lực quan trọng nhất của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đây được xem là sự thay đổi quan trọng trong tư duy quản lý, mở đường cho KTTN tham gia sâu rộng hơn vào các lĩnh vực trước đây vốn chỉ do Nhà nước độc quyền, bao gồm cả khai thác tài sản công.

Bên cạnh đó, Quy định 191-QĐ/TW của Ban Chấp hành Trung ương năm 2024 đã giao thêm nhiệm vụ phòng, chống lãng phí cho Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng chống tham nhũng, tiêu cực. Điều này cho thấy sự quyết tâm của Đảng và Nhà nước trong việc giải quyết triệt để vấn đề lãng phí tài sản công. Thay vì quản lý theo kiểu bao cấp, khép kín, nay cơ quan công quyền sẵn sàng xem KTTN như đối tác đồng hành. Việc huy động KTTN tham gia vận hành, khai thác công trình công được coi là một hướng đi quan trọng để nâng cao hiệu quả, giảm gánh nặng cho ngân sách. Trong bối cảnh nguồn lực công còn hạn chế, nhiều công trình đầu tư xong không mang lại giá trị tương xứng, việc “trao cơ hội” cho KTTN thông qua các mô hình hợp tác mới đang được kỳ vọng sẽ tạo ra luồng sinh khí mới.

O&M - Giải pháp đầu tư công, quản trị tư

Một trong những mô hình hợp tác công tư đang thu hút sự chú ý đặc biệt hiện nay là hợp đồng O&M. Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) năm 2020, hợp đồng O&M được định nghĩa là “hợp đồng mà nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP được nhượng quyền để kinh doanh, quản lý một phần hoặc toàn bộ công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có trong thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chấm dứt hợp đồng”.

Nói cách khác, với O&M, Nhà nước có thể “trao tay” công trình đã xây dựng xong cho tư nhân vận hành, khai thác và bảo trì, đổi lại doanh nghiệp phải trả một khoản phí nhượng quyền cho Nhà nước và tuân thủ các điều kiện cam kết trong hợp đồng.

Thực tế cho thấy, nhiều dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) tại Việt Nam đã bộc lộ không ít hạn chế, khó thu hút sự quan tâm từ phía nhà đầu tư, thậm chí gây ra sự phản ứng tiêu cực từ người dân do mức phí cao hoặc không minh bạch trong quản lý. Chính điều này thúc đẩy Việt Nam tìm kiếm một mô hình mới và O&M nổi lên như một giải pháp khả thi.

So với các mô hình như BOT, O&M có nhiều ưu điểm vượt trội. Thứ nhất, mô hình này tận dụng được thế mạnh tư duy nhạy bén, sáng tạo và khả năng quản trị của khu vực tư nhân. Thứ hai, nó tạo áp lực tích cực cho đơn vị vận hành rằng muốn có lợi nhuận, họ buộc phải vận hành hiệu quả, phục vụ tốt người dùng. Thứ ba, Nhà nước thu được khoản phí nhượng quyền để tạo dòng tiền quay vòng cho các dự án công khác mà không cần vay mượn thêm. Thứ tư, mô hình này hấp dẫn hơn BOT hay PPP truyền thống vì nhà đầu tư không phải bỏ vốn xây dựng ban đầu mà chỉ tập trung vào khai thác thương mại.

Góc nhìn từ kinh nghiệm quốc tế

Nhiều quốc gia đã áp dụng mô hình nhượng quyền vận hành tài sản công cho tư nhân và thu được kết quả đáng chú ý. Mỗi trường hợp đều mang lại bài học giá trị cho Việt Nam trong quá trình định hình mô hình O&M phù hợp.

Tại Canada, chính quyền bang Ontario từng đầu tư tuyến cao tốc 407 dài hơn 100 ki lô mét bằng ngân sách công. Đến năm 1999, để giải quyết tình trạng thâm hụt ngân sách, chính quyền bang quyết định nhượng quyền khai thác tuyến đường này cho một liên danh tư nhân trong 99 năm với giá 3,1 tỉ đô la Canada. Thương vụ này trở thành dấu mốc lớn trong quá trình tư nhân hóa hạ tầng công ở Canada. Sau khi nhượng quyền, bang Ontario có ngay nguồn tài chính để tái đầu tư vào lĩnh vực khác trong khi tuyến 407 được tư nhân đảm nhiệm khai thác và bảo trì.

Kể từ đó, tuyến cao tốc này trở thành một trong những tuyến đường cao tốc hiệu quả nhất Bắc Mỹ với lưu lượng giao thông đỉnh điểm hơn 410.000 lượt xe mỗi ngày làm việc, tăng 74% kể từ năm 1999. Thống kê cho thấy, Trung tâm điều hành của 407 ETR xử lý hơn 625.000 cuộc gọi khách hàng mỗi năm, với 80% được giải quyết trong 30 giây. Chất lượng dịch vụ của cao tốc được duy trì ở trạng thái tốt, với các dịch vụ như tuần tra an toàn 24/7, dọn tuyết hiệu quả và hỗ trợ bên đường miễn phí. Hơn nữa, toàn bộ chi phí bảo trì, bảo dưỡng tuyến đường đều không gây tốn kém ngân sách nhà nước.

Tuy nhiên, việc mức phí đường cao tốc tăng mạnh dưới tay tư nhân đã gây tranh cãi gay gắt, nhiều ý kiến cho rằng chính quyền đã bán tài sản công với giá quá thấp so với giá trị thực. Vì hợp đồng không giới hạn mức tăng phí, đơn vị vận hành đã tăng phí hơn 200% trong 15 năm đầu sau tư nhân hóa, khiến nhiều tài xế, đặc biệt là xe tải, chuyển sang dùng cao tốc 401 miễn phí, làm tăng ùn tắc trên tuyến này.

Tại Mỹ, vào năm 2006, bang Indiana đã cho một công ty tư nhân thuê quyền vận hành, bảo trì và thu phí tuyến cao tốc Indiana Toll Road dài 156 dặm trong 75 năm, đổi lấy khoản thanh toán một lần trị giá 3,85 tỉ đô la Mỹ. Trước đó, tuyến đường này do bang quản lý, thường xuyên thua lỗ và xuống cấp. Sau khi chuyển giao, toàn bộ trách nhiệm tài chính, nâng cấp, sửa chữa được chuyển sang nhà đầu tư tư nhân. Bang Indiana dùng hơn 2,8 tỉ đô la từ thương vụ này để trả nợ, đầu tư vào hàng loạt dự án hạ tầng mới trong chương trình “Major Moves”, đồng thời lập quỹ phát triển dài hạn.

Hợp đồng được thiết kế chặt chẽ, quy định rõ mức trần tăng phí, tiêu chuẩn bảo trì và trách nhiệm xử lý sự cố. Nếu nhà đầu tư vi phạm thì sẽ bị xử phạt hoặc mất quyền khai thác. Nhờ đó, chất lượng tuyến đường được duy trì ổn định mà ngân sách bang không phải gánh chi phí vận hành hay tăng thuế. Dù sau này doanh nghiệp đầu tiên bị phá sản vì khủng hoảng tài chính, quyền khai thác vẫn được chuyển giao cho nhà đầu tư mới mà không làm gián đoạn dịch vụ.

Hai câu chuyện trên tại Canada và Mỹ cho thấy mô hình nhượng quyền tài sản công - O&M - có thể mang lại hiệu quả lớn trong việc khai thác tài sản công. Tuy nhiên, thực tế triển khai tại hai quốc gia này cũng để lại những bài học đáng giá như: (i) Yêu cầu về tính minh bạch và cạnh tranh trong lựa chọn nhà đầu tư; (ii) Xác định giá nhượng quyền cần bám sát giá thị trường và có điều khoản nhà nước mua lại; (iii) Điều khoản của hợp đồng cần được thiết lập chặt chẽ, nhấn mạnh cơ chế chia sẻ rủi ro, kiểm soát mức phí dịch vụ, lộ trình tăng phí, chất lượng dịch vụ, trách nhiệm bảo trì và xử lý tình huống bất khả kháng; và (iv) Phương án tổ chức giám sát và xác định chế tài khi đơn vị vận hành vi phạm hợp đồng.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM
(1) Xem thêm: https://vtv.vn/xa-hoi/hang-nghin-do-thi-du-an-bo-hoang-gay-lang-phi-nguon-luc-20241203171638169.htm#:~:text=Có%20đến%20hơn%203,hoang%2C%20vi%20phạm%20pháp%20luật
(2) https://vneconomy.vn/techconnect//quang-nam-co-239-du-an-cong-trinh-cham-tien-do-kem-hieu-qua.htm

Cao Thị Thùy Như - Lưu Minh Sang (*)