Cần coi phát triển đô thị như là động lực phát triển quốc gia

Trong nhiều thập kỷ qua, đô thị luôn là trung tâm của đổi mới sáng tạo, tích lũy kinh tế, tiêu dùng và chuyển hóa cấu trúc xã hội. Ở các quốc gia phát triển, từ Hoa Kỳ đến châu Âu, từ Nhật Bản đến Trung Quốc, phát triển đô thị không chỉ là một quá trình kỹ thuật hay xây dựng cơ sở hạ tầng. Đó là một ngành kinh tế có quy luật, chuỗi giá trị, công cụ tài chính và thể chế riêng.

Nhưng tại Việt Nam, trong khi các đô thị ngày càng trở thành nơi diễn ra phần lớn hoạt động kinh tế - xã hội, thì phát triển đô thị vẫn chưa được nhìn nhận đúng vị thế. Điều này không chỉ là một thiếu sót về nhận thức, mà còn là một rào cản mang tính thể chế, đang kìm hãm tiềm năng phát triển quốc gia.

Đô thị - động lực phát triển ở các quốc gia thành công

Ở Hoa Kỳ, các thành phố lớn như New York, San Francisco, Chicago không chỉ là trung tâm hành chính, mà là "bộ máy sản xuất giá trị" với cấu trúc tài chính đô thị mạnh mẽ, được hỗ trợ bởi thị trường trái phiếu thành phố, quyền tự chủ ngân sách, và cơ chế hoạch định chính sách phát triển riêng biệt.

Chính quyền đô thị ở các bang có thể thu hút đầu tư, phát hành trái phiếu để phát triển hạ tầng, vận hành hệ thống dịch vụ công, và tổ chức các hệ sinh thái đổi mới sáng tạo. Các thành phố toàn cầu đã trở thành các đại diện cho quốc gia, hoặc thậm chí đại diện cho chính họ trên mạng lưới không biên giới.

Với sự tập trung của các ngân hàng lớn, quỹ đầu tư, và các công ty tài chính hàng đầu, Phố Wall (nằm ở quận Manhattan, thuộc trung tâm thành phố New York, Hoa Kỳ), đã trở thành trái tim của hệ thống tài chính toàn cầu. Ảnh: Amerikanu.nl

Ở châu Âu, các đô thị được trao quyền rất lớn, đặc biệt trong quy hoạch, thuế, và vận hành các dự án phát triển kinh tế địa phương. Thành phố Copenhagen của Đan Mạch là ví dụ điển hình về mô hình "tái đầu tư giá trị đất" (land value capture) để phát triển hạ tầng đô thị và giao thông công cộng. Mỗi quyết sách đô thị đều gắn với một cơ chế tài chính và chính sách sở hữu phù hợp.

Tại Nhật Bản và Hàn Quốc, các đô thị được quy hoạch như trung tâm tích lũy giá trị quốc gia. Tokyo không chỉ là thủ đô, mà là một trong những nền kinh tế đô thị lớn nhất thế giới với cấu trúc tài chính – quy hoạch – hạ tầng – công nghệ được tích hợp.

Tại Hàn Quốc, Seoul được tổ chức như một chính thể riêng, có quyền điều phối các kế hoạch phát triển kinh tế, quản lý đất đai, và phát hành trái phiếu để mở rộng không gian sống.

Ngay cả Trung Quốc – một nhà nước tập quyền – cũng đã tạo điều kiện cho các thành phố lớn như Thâm Quyến, Quảng Châu, Hàng Châu vận hành như các nền kinh tế độc lập. Thể chế "quỹ tài chính đô thị" (Local Government Financing Vehicles - LGFVs), cùng với quyền năng kiểm soát đất đai và quy hoạch, đã biến các chính quyền đô thị trở thành các chủ thể kinh tế khổng lồ, dẫn dắt tăng trưởng toàn vùng và cả nước.

Vì sao Việt Nam chưa làm được?

Đầu tiên là do tư duy "phi kinh tế" đối với đô thị. Ở Việt Nam, đô thị vẫn bị xem là hệ quả của quá trình phát triển, không phải là động lực trực tiếp. Hệ thống quy hoạch mang tính hành chính, xem đô thị như một không gian cần kiểm soát thay vì một cấu trúc tích lũy giá trị. Chưa hề có nhận thức đúng rằng đô thị là một ngành kinh tế có khả năng tạo việc làm, thu hút đầu tư, và tạo ra tài sản lớn nhất trong nền kinh tế hiện đại; vì thế cần có đầu tư mồi mạnh mẽ để phát triển hạ tầng và liên kết chuỗi.

Thứ hai là do thể chế phân mảnh và tập trung quyền lực. Hệ thống quản lý đô thị ở Việt Nam bị chia cắt theo ngành dọc: Bộ Xây dựng lo quy hoạch đô thị, Bộ Tài chính lo vốn, dự án, Bộ Nông nghiệp và Môi trường quản đất... Các đô thị không có quyền quyết định tích hợp về sử dụng đất, tài chính, và quy hoạch. Quyết định phát triển vẫn phải "xin – cho", không có cơ chế hành động nhanh, hiệu quả và linh hoạt.

Ở Việt Nam, quy hoạch là văn bản pháp lý nhưng không đi kèm cơ chế đầu tư bắt buộc. Do đó, quy hoạch thường trở thành "bản vẽ treo". Ảnh: Znews

Thứ hai ba là thiếu công cụ tài chính đô thị. Các thành phố không có quyền phát hành trái phiếu riêng, không có quỹ phát triển đất, không thể sử dụng cơ chế thu hồi – đấu giá đất theo giá trị gia tăng sau đầu tư hạ tầng. Ngân sách vẫn phụ thuộc Trung ương. Trong khi đó, việc phát triển đô thị luôn cần nguồn lực lớn, liên tục và linh hoạt. Sự thiếu hụt công cụ tài chính khiến các chính quyền đô thị chỉ còn biết trông vào ngân sách phân bổ hoặc thu hút đầu tư ngoài, vốn bị chi phối bởi các nhóm lợi ích.

Thứ tư là không có hệ thống thể chế gắn kết giữa quy hoạch và đầu tư. Ở Việt Nam, quy hoạch là văn bản pháp lý nhưng không đi kèm cơ chế đầu tư bắt buộc. Do đó, quy hoạch thường trở thành "bản vẽ treo". Trong khi ở các nước phát triển, mỗi khu quy hoạch luôn đi kèm kế hoạch đầu tư, tài chính, công cụ quản lý và cơ chế thực hiện cụ thể.

Thứ năm là vấn đề đào tạo và nghiên cứu về kinh tế đô thị còn hạn chế. Chưa có một hệ thống đào tạo bài bản về tài chính đô thị, kinh tế không gian, mô hình tích lũy đô thị trong các trường đại học. Hầu hết cán bộ quy hoạch vẫn làm theo hướng kỹ thuật – bản đồ – luật, ít được trang bị về kinh tế học đô thị, định lượng hiệu quả đầu tư công hay chuỗi giá trị địa điểm.

Hệ quả là đô thị tự sinh diệt, quốc gia mất động lực tích lũy. Cụ thể:

Tốc độ đô thị hóa nhanh nhưng chất lượng thấp, dẫn đến sự lệch pha giữa hạ tầng – dân cư – kinh tế.

Thiếu trung tâm tích lũy tài sản quy mô lớn (megacity engines), khiến nền kinh tế không có đầu tàu thực sự.

Bất động sản phát triển tự phát, không được tích hợp trong chiến lược công nghiệp, logistics hay đổi mới sáng tạo.

Mỗi đô thị phải tự xoay sở theo kiểu chắp vá, mạnh ai nấy làm, phụ thuộc nhà đầu tư thay vì chủ động định hình giá trị.

Cần công nhận phát triển đô thị là một ngành kinh tế tích lũy quốc gia, có chuỗi giá trị và cơ chế vận hành riêng. Ảnh: Nguyễn Minh Tú

Nếu không cải tổ: 20 năm tới Việt Nam sẽ ra sao?

Nếu tiếp tục duy trì mô hình hiện tại, Việt Nam sẽ không thể tạo ra các cực tăng trưởng đủ mạnh. Tình trạng "phi đô thị hóa chiến lược" sẽ xảy ra: dân số tiếp tục đổ vào đô thị, nhưng không tạo ra năng suất cao hơn; đất đô thị bị sử dụng lãng phí; hạ tầng chồng chéo, giao thông tắc nghẽn; các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM sẽ quá tải về mọi mặt, trong khi không có công cụ hành động đủ mạnh để tái cấu trúc.

Trong khi đó, các quốc gia như Indonesia, Ấn Độ, Philippines, Thái Lan đang đầu tư mạnh vào hiện đại hóa các siêu đô thị, khu kinh tế đặc biệt, và thể chế tài chính địa phương. Việt Nam nếu không cải tổ thể chế đô thị, sẽ bị bỏ lại phía sau, và không có cơ hội trở thành nước có thu nhập cao vào giữa thế kỷ XXI.

Vì vậy, điều Việt Nam cần làm là gì?

Đó là cần công nhận phát triển đô thị là một ngành kinh tế tích lũy quốc gia, có chuỗi giá trị và cơ chế vận hành riêng.

Cải cách thể chế tài chính đô thị: trao quyền phát hành trái phiếu, thu thuế bất động sản, vận hành quỹ phát triển đất.

Xây dựng hệ thống chính quyền đô thị có thực quyền, đủ năng lực quy hoạch, tài chính, đầu tư và quản trị địa phương, có phạm vi hành chính phù hợp với quy mô đô thị hóa.

Đổi mới đào tạo và nghiên cứu về kinh tế đô thị, tích hợp trong hệ thống giáo dục đại học và tư vấn chính sách.

Ban hành Luật Phát triển đô thị – với tư cách một ngành, một thiết chế, một động lực của nền kinh tế.

Việt Nam đã đi vào kỷ nguyên đô thị hóa, nhưng vẫn chưa có một thể chế tương xứng để đô thị trở thành động lực phát triển quốc gia. Nếu không thay đổi, không chỉ các thành phố sẽ dậm chân tại chỗ, trở nên rối loạn, mà cả nền kinh tế sẽ mất động năng. Chuyển đổi mô hình tư duy – thể chế – công cụ – con người cho phát triển đô thị là điều kiện cần để Việt Nam không bỏ lỡ cơ hội lịch sử trong 20 năm tới.

ThS- KTS Nguyễn Xuân Anh (Chuyên gia quy hoạch đô thị)