Bảo đảm minh bạch, hiệu quả quản lý và giám sát quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

TS. Ngô Linh Ngọc, Phó Trưởng Bộ môn phụ trách môn Xây dựng VBQPPL, Khoa Pháp luật Hành chính Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội

TS. Ngô Linh Ngọc cho biết, Luật Ban hành VBQPPL 2015 qua gần 10 năm triển khai thực hiện đã có những thành tựu đáng ghi nhận trong việc hình thành hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận, cơ bản điều chỉnh tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, tạo nền tảng pháp lý, góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật năm 2015 cho thấy còn một số tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL.

Như: một số chủ trương, định hướng lớn của Đảng chưa được thể chế kịp thời, đầy đủ hoặc đã thể chế nhưng tính khả thi không cao; chất lượng xây dựng, hoàn thiện pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, tính ổn định và khả năng dự báo của một số luật còn chưa cao nên thường xuyên phải sửa đổi; một số quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, nhiều quy định chưa rõ ràng, cản trợ việc thực thi, gây thất thoát, lãng phí các nguồn lực.

Tách quy trình chính sách khỏi chương trình lập pháp hằng năm

Về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo Luật quy định đổi mới quy trình chính sách theo hướng:

Thứ nhất, tách quy trình chính sách khỏi việc lập chương trình lập pháp hằng năm. Các cơ quan đề xuất lập chương trình lập pháp hằng năm không phải xây dựng hồ sơ chính sách khi đề xuất xây dựng chương trình.

Thứ hai, phân định rõ quy trình chính sách và quy trình soạn thảo, trong đó yêu cầu: nội dung chính sách phải cụ thể, rõ ràng và phải nêu được vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề; mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được khi giải quyết các vấn đề; các giải pháp để giải quyết từng vấn đề; đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách; giải pháp tối ưu được lựa chọn. Khi đánh giá tác động của chính sách, phải đánh giá ở trên 04 nội dung: tác động đối với hệ thống pháp luật; kinh tế - xã hội; giới (nếu có) và thủ tục hành chính (nếu có).

Thứ ba, đơn giản hóa quy trình nhằm tăng tính chủ động, linh hoạt, rõ ràng, minh bạch trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Dự thảo Luật cũng thu hẹp các trường hợp VBQPPL cần thực hiện quy trình 02 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo). Theo đó, trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, Điều 27 dự thảo Luật chỉ quy định 03 trường hợp phải xây dựng chính sách.

Chất lượng xây dựng, hoàn thiện pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, chưa tạo được môi trường để thúc đẩy đổi mới sáng tạo, thu hút nguồn lực đầu tư của xã hội; việc ban hành chính sách, quy định pháp luật điều chỉnh những vấn đề mới còn chậm, chưa tạo khuôn khổ pháp lý thúc đẩy được động lực tăng trưởng, chưa thích ứng và theo kịp những thay đổi nhanh chóng dưới sự tác động mạnh mẽ của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ 4.

Bên cạnh đó, việc phân cấp, phân quyền chưa triệt để, chưa rõ trách nhiệm, vẫn tập trung nhiều ở Trung ương, việc cắt giảm thủ tục hành chính còn hạn chế; tổ chức thi hành pháp luật vẫn là khâu yếu, chưa có cơ chế hữu hiệu để nhận diện, phản ứng chính sách kịp thời... Chính vì vậy, việc sửa đổi toàn diện Luật Ban hành VBQPPL là thực sự cần thiết.

Hiện nay, Bộ Tư pháp đang xây dựng dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi), trong đó đề xuất 7 vấn đề đổi mới quan trọng mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật. Điều này tạo tính tích cực chủ động cho các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng các VBQPPL, điển hình như đổi mới việc xây dựng Chương trình lập pháp của Quốc hội và đổi mới quy trình xây dựng ban hành các VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhằm đơn giản hóa quy trình tăng tính chủ động, linh hoạt, rõ ràng, minh bạch trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

“Tôi đánh giá cao nội dung về đẩy mạnh phân cấp gắn với tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL. Đây là nội dung phù hợp với chủ trương phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ, lãng phí bị tác động trong xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành VBQPPL ở Việt Nam hiện nay” - bà Ngô Linh Ngọc nói.

Người đứng đầu phải chịu trách nhiệm nếu đề xuất, ban hành văn bản trái pháp luật

Theo quy định tại Điều 68 dự thảo Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, người đứng đầu cơ quan, tổ chức sẽ phải chịu trách nhiệm trực tiếp khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ trình hoặc ban hành VBQPPL trái pháp luật. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, người đứng đầu có thể bị xử lý theo quy định của Đảng, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.

Đặc biệt, trong quá trình nghiên cứu và giảng dạy tại Trường Đại học Luật Hà Nội, bà Ngô Linh Ngọc cho biết, việc áp dụng các kinh nghiệm quốc tế vào việc sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL là cần thiết nhưng phải được nghiên cứu kĩ lưỡng và có những chắt lọc hợp lý cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay. Dự thảo Luật sửa đổi lần này có thể nghiên cứu tiếp thu một số kinh nghiệm lập pháp quốc tế như vấn đề ủy quyền lập pháp, hướng dẫn giải thích pháp luật, ứng dụng công nghệ số, trí tuệ nhân tạo, trợ lý ảo, dữ liệu lớn để thực hiện việc rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất VBQPPL...

Để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay trong kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của dân tộc thì yêu cầu đặt ra cho việc tăng cường tính minh bạch, hiệu quả quản lý và giám sát quá trình ban hành VBQPPL là rất quan trọng. Để làm được điều này, bà Ngô Linh Ngọc, Phó Trưởng Bộ môn phụ trách môn Xây dựng VBQPPL, Khoa Pháp luật Hành chính Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội đề xuất một số nội dung.

Cụ thể là: tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng, kiểm soát quyền lực trong xây dựng và tổ chức thi hành VBQPPL; nâng cao tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình dự án, dự thảo VBQPPL, bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án, từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến khâu chỉnh lý dự thảo, đồng thời, bảo đảm tốt hơn việc thi hành sau khi được văn bản thông qua.

Bên cạnh đó, cần chú trọng giai đoạn tiền kiểm (thực hiện cả kiểm soát trong và kiểm soát ngoài) trong xây dựng các dự thảo VBQPPL; phát triển nguồn nhân lực làm công tác tham mưu xây dựng pháp luật có bản lĩnh chính trị vững vàng, tư cách đạo đức tốt, thành thạo chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp.

Quy định khó hiểu, khó áp dụng, cơ quan ban hành phải có trách nhiệm giải thích luật

Bên cạnh các quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, dự thảo Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung quy định về hướng dẫn áp dụng VBQPPL với 4 nội dung cơ bản.

Thứ nhất, hướng dẫn áp dụng VBQPPL được thực hiện trong 02 trường hợp, gồm: có cách hiểu khác nhau về quy định của văn bản và chưa thống nhất việc áp dụng các văn bản.

Thứ hai, thứ tự nguyên tắc, tiêu chí hướng dẫn sẽ lần lượt là: phù hợp với nghĩa phổ thông của từ ngữ sử dụng trong VBQPPL; căn cứ nội dung liên quan đến quy định cần giải thích, hướng dẫn áp dụng trong quá trình xây dựng VBQPPL; phù hợp với quan điểm chỉ đạo, mục đích, tinh thần ban hành VBQPPL; bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.

Thứ ba, thẩm quyền hướng dẫn và đề nghị hướng dẫn: để bảo đảm tính khả thi, tránh tình trạng lạm dụng việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL để né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, dự thảo Luật quy định cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL xem xét, hướng dẫn áp dụng đối với văn bản do mình ban hành trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thứ tư, hướng dẫn áp dụng VBQPPL không đặt ra quy định mới. Do đó, dự thảo Luật quy định hình thức văn bản hướng dẫn áp dụng VBQPPL là văn bản hành chính.

Như vậy, hướng dẫn áp dụng VBQPPL theo quy định của dự thảo Luật chính là hướng dẫn quy định trong VBQPPL mà không phải là hướng dẫn áp dụng VBQPPL đối với từng vụ việc, trường hợp cụ thể.

P.Mai