Ý nghĩa và đóng góp của UNCLOS trong 30 năm qua

Năm 2024 đánh dấu 30 năm Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) chính thức có hiệu lực (từ ngày 16/11/1994), khuôn khổ pháp lý toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và có giá trị lịch sử quan trọng trong quản trị biển và đại dương.

Giữ vững vai trò khuôn khổ pháp lý nhất quán, phổ quát và toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển

Trải qua 30 năm kể từ năm 1994, thế giới đã chứng kiến nhiều sự thay đổi và gặp nhiều thách thức mới như biến đổi khí hậu, ô nhiễm nhựa trên biển và đại dương, nước biển dâng và quản trị các công nghệ mới. Trước những thách thức đó, UNCLOS vẫn tiếp tục minh chứng vai trò là khuôn khổ pháp lý phổ quát, nhất quán và toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và đại dương.

Vai trò của Công ước trong quản trị biển và đại dương trong bối cảnh nhiều thách thức mới nảy sinh được ghi nhận tại các Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc có liên quan tới biển và đại dương, quan trọng nhất là Nghị quyết thường niên của Đại hội đồng Liên hợp quốc về đại dương và luật biển. Phần mở đầu của Nghị quyết đại dương và luật biển từ năm 2001 đến nay đều ghi nhận vai trò và tầm quan trọng của Công ước: “nhấn mạnh tới tính phổ quát và nhất quán của Công ước và tái khẳng định rằng Công ước đề ra khuôn khổ pháp lý điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và đại dương và có tầm quan trọng chiến lược như là cơ sở cho các hoạt động và hợp tác quốc gia, khu vực và toàn cầu trong lĩnh vực biển, và rằng sự toàn vẹn của Công ước cần được gìn giữ…”.

Đồng thời, Công ước đã tạo khuôn khổ pháp lý nền tảng, làm cơ sở xây dựng các văn kiện pháp lý khác về biển và đại dương, bao gồm Hiệp định năm 1994 về thực hiện phần XI của Công ước và Hiệp định năm 1995 về đàn cá lưỡng cư và di cư xa. Đây cũng là căn cứ pháp lý của tiến trình xây dựng văn kiện pháp lý mới về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học tại các vùng biển nằm ngoài phạm vi tài phán quốc gia (BBNJ) để điều chỉnh các hình thức hoạt động mới ở đáy đại dương, hướng tới bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên chung của nhân loại. Hơn nữa, Công ước cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để các quốc gia xây dựng và ban hành luật và quy định của mình trong lĩnh vực quản trị biển cũng như hợp tác quốc tế về biển và đại dương.

UNCLOS đặt ra các nghĩa vụ pháp lý ràng buộc yêu cầu các quốc gia phải có các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ và sử dụng bền vững môi trường biển

Đóng góp duy trì hòa bình, an ninh và ổn định thông qua việc giải quyết tranh chấp

Cơ chế giải quyết tranh chấp được xây dựng bởi Công ước đã giải quyết tranh chấp nảy sinh giữa các quốc gia trong giải thích và áp dụng Công ước. Theo quy định tại Phần XV của Công ước, khi phát sinh tranh chấp, các quốc gia cần giải quyết một cách hòa bình, bằng các biện pháp do các bên lựa chọn như đối thoại, đàm phán, hòa giải… Nếu các biện pháp trên không đem lại giải pháp, các bên có thể thỏa thuận đưa tranh chấp ra giải quyết tại một trong những cơ quan tài phán quốc tế, gồm Tòa án Công lý quốc tế (ICJ), Tòa án Luật Biển quốc tế (ITLOS) hoặc tòa trọng tài theo Phụ lục VII, tòa trọng tài đặc biệt theo Phụ lục VIII. Cho tới nay, 33 vụ việc đã và đang được ITLOS xem xét, giải quyết;[1] 14 vụ việc được xem xét và giải quyết theo thủ tục trọng tài theo Phụ lục VII của UNCLOS.[2] Phán quyết của các cơ quan tài phán theo quy định của UNCLOS, đặc biệt là ITLOS và tòa trọng tài đã góp phần làm sáng tỏ thêm các quy định của Công ước để giải quyết các vấn đề trong việc sử dụng và khai thác biển hiện nay; đồng thời, giảm thiểu sự mơ hồ có thể bị lợi dụng để biện minh cho các yêu sách và hành động sai trái.

Bên cạnh các cơ quan tài phán quốc tế, UNCLOS còn thiết lập cơ chế hòa giải theo Phụ lục V, nhờ đó gia tăng biện pháp giải quyết tranh chấp hòa bình sẵn có cho các quốc gia. Điểm đặc biệt có lẽ nằm ở việc cơ chế hòa giải bắt buộc có thể được sử dụng nhằm đưa một số loại tranh chấp mà bị các bên tuyên bố loại trừ khỏi phạm vi thẩm quyền của cơ quan tài phán được thành lập theo Công ước ra Ủy ban hòa giải thành lập theo Phụ lục V. Vụ tranh chấp phân định biển giữa Đông Timor và Úc có thể được xem là trường hợp điển hình có thể được giải quyết thông qua cơ chế hòa giải thiết lập bởi UNCLOS. Qua đó, Công ước thể hiện sự tiến bộ và toàn diện trong việc hướng tới đảm bảo mọi tranh chấp cần được giải quyết một cách hòa bình.

Các thiết chế giải quyết tranh chấp trong UNCLOS giúp duy trì trật tự trên biển, bảo vệ mọi hoạt động sử dụng biển một cách hợp pháp và hòa bình, đóng góp vào việc duy trì hòa bình, ổn định, phục vụ phát triển của mỗi quốc gia, khu vực và toàn thế giới.

Góp phần thực hiện Mục tiêu Phát triển bền vững số 14 về bảo tồn và sử dụng bền vững biển và đại dương

Mục tiêu Phát triển bền vững số 14 (SDG 14) của Liên hợp quốc có tổng cộng 10 nội dung chính với mục tiêu ngăn ngừa và giảm thiểu ô nhiễm môi trường biển, nâng cao quản lý, bảo vệ, bảo tồn và phục hồi hệ sinh thái biển và ven biển; giảm thiểu và khắc phục tình trạng a-xít hóa đại dương, giảm ô-xy trong nước và ấm lên của đại dương; bảo đảm nghề cá bền vững và tiếp cận của các ngư dân đánh bắt thủ công quy mô nhỏ với các thị trường và nguồn tài nguyên biển; thúc đẩy kinh tế biển bền vững, đặc biệt đối với các nước đảo nhỏ đang phát triển và kém phát triển; tăng cường tri thức khoa học, năng lực nghiên cứu và chuyển giao công nghệ; và tăng cường bảo tồn và sử dụng bền vững các đại dương và các nguồn tài nguyên của chúng bằng cách thực hiện luật pháp quốc tế như được phản ánh trong UNCLOS, văn kiện cung cấp khuôn khổ pháp lý cho việc bảo tồn và sử dụng bền vững đại dương và các nguồn tài nguyên biển. Các nội dung này đều có thể được thực hiện với UNCLOS làm nền tảng.

Trên cơ sở Phần XII, UNCLOS đặt ra các nghĩa vụ pháp lý ràng buộc yêu cầu các quốc gia phải có các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ và sử dụng bền vững môi trường biển. Điều 194 Công ước đã đặt ra nghĩa vụ chung cho tất cả các quốc gia trong việc gìn giữ môi trường biển, theo đó tất cả các quốc gia đều có trách nhiệm phải bảo vệ môi trường biển. Điều 195 yêu cầu các quốc gia cần thực hiện các biện pháp nhằm ngăn chặn các nguồn gây ô nhiễm bắt nguồn từ đất liền, tàu thuyền, hoặc các thiết bị hay phương tiện. Từ đó, Công ước đã đưa ra khuôn khổ pháp lý toàn diện và hiệu quả nhằm ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển, qua đó góp phần thực hiện các nội dung ghi nhận trong SDG 14.

Bên cạnh đó, các cơ quan thành lập theo UNCLOS cũng góp phần không nhỏ cho việc quản lý, bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng biển và đại dương. Cơ quan quyền lực quốc tế đáy đại dương, một chế định vô cùng đặc biệt, đã được thành lập nhằm quản lý chung đối với các tài nguyên của Vùng với nhiệm vụ phân chia công bằng, trên cơ sở không phân biệt đối xử, những lợi ích tài chính và kinh tế mang lại từ hoạt động tiến hành trong Vùng (Điều 140); nhưng vẫn phải đảm bảo thực hiện bảo vệ hiệu quả môi trường biển khỏi các tác động nguy hại từ hoạt động khai thác đáy biển (Điều 143). ITLOS, cơ quan tài phán được thành lập theo Công ước, đã làm sáng tỏ các quy định trong Công ước về bảo vệ môi trường biển, thông qua việc đưa ra các Ý kiến tư vấn có giá trị và ảnh hưởng định hình các quy định trong luật môi trường quốc tế, nổi bật gồm Ý kiến tư vấn về trách nhiệm và nghĩa vụ của quốc gia tài trợ cho cá nhân và tổ chức về các hoạt động tại Vùng năm 2011, Ý kiến tư vấn về theo yêu cầu của Ủy ban Nghề cá tiểu khu vực năm 2015, và gần đây nhất là Ý kiến tư vấn theo yêu cầu của Ủy ban các nước đảo nhỏ về biến đổi khí hậu và luật pháp quốc tế năm 2024. Ủy ban Ranh giới Thềm lục địa (CLCS), cơ chế tập hợp các chuyên gia, nhà khoa học hàng đầu về kỹ thuật, hỗ trợ và xem xét các đệ trình của quốc gia về mở rộng thềm lục địa ngoài 200 hải lý trên cơ sở Điều 76, qua đó làm rõ ranh giới giữa Vùng, thuộc quy chế di sản chung của nhân loại, và vùng thềm lục địa thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia phục vụ cho việc quản lý biển hiệu quả hơn.

Giải quyết các vấn đề mới nổi và hướng tới tương lai

Chúng ta đang sống trong một thế giới không ngừng biến đổi, phát triển và điều này cũng không ngoại lệ đối với lĩnh vực quản trị biển và đại dương. Đặc biệt từ đầu thế kỷ 21, nhiều vấn đề mới đã và đang xuất hiện như: ảnh hưởng tiêu cực của biến đổi khí hậu đối với đại dương (ví dụ tăng nhiệt độ nước biển, giảm ô xy trong đại dương, tẩy trắng san hô, nước biển dâng, và a-xít hóa đại dương); các mối đe dọa từ vấn đề nước biển dâng và xói mòn bờ biển đối với các khu vực và đảo ven biển; các thách thức từ công nghệ biển mới (ví dụ như phương tiện không người lái…).

Tại thời điểm xây dựng Công ước, các thách thức này chưa hề xuất hiện và cũng chưa phải là mối quan tâm, quan ngại chính của cộng đồng quốc tế lúc bấy giờ. Thật vậy, nhìn lại quá trình đàm phán và nội dung của Công ước, không có bất kỳ điều khoản nào đề cập tới vấn đề biến đổi khí hậu. Nguyên tắc đất thống trị biển, vốn là nền tảng cho việc mở rộng quyền của quốc gia ven biển ra biển và đại dương, lại khiến các nước này, đặc biệt là các nước đảo nhỏ, trở nên càng dễ bị tổn thương trước vấn đề nước biển dâng. Bên cạnh đó, tàu tự hành trên biển đang ngày càng được các quốc gia nghiên cứu và đưa vào thử nghiệm thực tế, nhưng những câu hỏi về địa vị pháp lý, các quyền và nghĩa vụ theo Công ước vẫn được đặt ra.

Từ đó, những thách thức mới nổi này đặt ra câu hỏi “Liệu UNCLOS có còn phù hợp trong bối cảnh thế kỷ 21 hay không?” mà không ít người nêu ra. Tuy nhiên, nhìn lại quá trình 30 năm Công ước và đặc biệt là những diễn biến trong thời gian gần đây, chúng ta có thể tin tưởng rằng Công ước không hề bị lu mờ trong việc giải quyết các thách thức nêu trên; mà thay vào đó, tiếp tục giữ vững sự linh hoạt và thích ứng với bối cảnh mới.

Thứ nhất, UNCLOS đóng vai trò là một khuôn khổ pháp lý chung điều chỉnh toàn diện mọi hoạt động trên biển và đại dương. Mặc dù có thể không quy định cụ thể về một vấn đề, nhưng Công ước là nền tảng để phát triển thêm các khuôn khổ, quy định khác và cơ chế hợp tác phù hợp với UNCLOS để giải quyết các vấn đề mới nổi. Ví dụ điển hình là trong vấn đề bảo tồn và sử dụng bền vững biển, đại dương và tài nguyên biển, trên cơ sở UNCLOS, các quốc gia đã tiến hành đàm phán và thông qua Hiệp định thực thi Công ước thứ 3 nhằm giải quyết vấn đề này, với tên đầy đủ là “Hiệp định trong khuôn khổ Công ước Liên hợp quốc về Luật biển về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại các vùng biển nằm ngoài phạm vi tài phán quốc gia”.

Trước nhu cầu cấp thiết về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại vùng biển cả nhưng lại chưa có một văn kiện điều chỉnh cụ thể và chi tiết về vấn đề này, việc xây dựng văn kiện này đã tiếp thêm động lực thực thi UNCLOS để thích ứng với bổi cảnh mới và giải quyết thách thức mới nảy sinh. Đồng thời, vai trò Công ước cũng được tái khẳng định trong Nghị quyết số 5/12 của Đại hội đồng Môi trường Liên hợp quốc về chấm dứt ô nhiễm nhựa năm 2022 và dự thảo Thỏa thuận toàn cầu về rác thải nhựa - dự kiến sẽ là điều ước quốc tế toàn diện giải quyết vấn đề về ô nhiễm nhựa, bao gồm cả trên biển và đại dương.

Thứ hai, các cơ quan được thành lập theo Công ước ngày càng có nhiều đóng góp tích cực trong việc giải quyết các thách thức mới nổi đối với quản trị biển và đại dương. Trong ý kiến tư vấn về biến đổi khí hậu và luật pháp quốc tế năm 2024, ITLOS thừa nhận Công ước khẳng định việc xả thải khí nhà kính bởi con người vào không khí cấu thành việc gây ô nhiễm môi trường theo định nghĩa của Khoản 1 Điều 1 của Công ước. Đồng thời, Tòa cũng cho rằng các quốc gia thành viên của Công ước có nghĩa vụ thực hiện tất cả các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ khí nhà kính xả ra bởi con người trên cơ sở Khoản 1 Điều 194 của UNCLOS. Qua đó, sự khẳng định của Tòa đã chứng minh cho việc Công ước không hề lỗi thời và cứng nhắc, thay vào đó thể hiện sự linh hoạt và thích ứng với thời đại để giải quyết vấn đề mà cộng đồng quốc tế đang phải đối mặt. Về vấn đề khai thác và thăm dò, tìm kiếm tại Vùng, trong bối cảnh công nghệ phát triển khiến ngày càng nhiều nước có khả năng vươn mình ra tìm kiếm, thăm dò và khai thác tại Vùng, Cơ quan quyền lực quốc tế đáy đại dương đã ban hành các bộ quy tắc về tìm kiếm thăm dò như Quy định về thăm dò và tìm kiếm quặng đa kim (polymetallic nodules) năm 2013, và đồng thời nghiên cứu, xây dựng Bộ quy tắc về khai thác khoáng sản tại Vùng nhằm quản lý việc thăm dò và khai thác cũng như đảm bảo việc bảo vệ môi trường biển, tránh tác động nguy hại từ các hoạt động này tại Vùng.

Thứ ba, UNCLOS là nguồn tham chiếu quan trọng cho các tổ chức, cơ quan chuyên môn xây dựng và thảo luận các quy định mới về quản trị và giải quyết các vấn đề mới nổi. Thật vậy, Ủy ban Pháp lý của Tổ chức Hàng hải Quốc tế, tại cuộc họp lần thứ 108, đã khẳng định “tàu tự hành trên mặt biển cần hoạt động trong khuôn khổ của UNCLOS”. Trong Báo cáo nghiên cứu về chủ đề nước biển dâng và luật pháp quốc tế năm 2022, Báo cáo viên của Ủy ban Luật pháp quốc tế đã nhấn mạnh “vai trò trung tâm của Công ước Liên hợp quốc về Luật biển và sự cần thiết phải bảo vệ tính toàn vẹn của Công ước”.

Cuối cùng, trong bối cảnh nhiều vấn đề mới nổi, gìn giữ sự toàn vẹn của Công ước không thể thiếu sự hợp tác và nỗ lực của các quốc gia trong việc thực thi đầy đủ UNCLOS. Việc các quốc gia tiếp tục phê chuẩn, tham gia Công ước, đồng thời thúc đẩy việc thực thi thiện chí và đầy đủ các quy định của Công ước sẽ góp phần phát huy hơn nữa vai trò khuôn khổ pháp lý toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và đại dương và đảm bảo nguyên vẹn giá trị của UNCLOS sau 30 năm.

Trải qua 9 năm đàm phán xây dựng, 12 năm kể từ khi được thông qua cho tới khi có hiệu lực, và 30 năm phát triển, Công ước Liên hợp quốc về Luật biển, bản Hiến pháp của biển và đại dương, vẫn giữ vững vai trò là khuôn khổ pháp lý toàn diện, nhất quán điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và đại dương. Trước muôn vàn đổi thay và thách thức mới nảy sinh, Công ước đã thể hiện sự linh hoạt và khả năng thích ứng để có thể đối phó với các vấn đề mang tính thời đại như nhu cầu khai thác, sử dụng và bảo tồn tài nguyên biển, bảo vệ môi trường biển, quản lý nghề cá, cơ chế quản lý Vùng, cho tới các vấn đề cấp thiết hiện nay như quản trị các phương tiện mới trên biển, vấn đề biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng. Qua đó có thể khẳng định Công ước không đơn thuần chỉ là một văn bản mang giá trị lịch sử, mà còn vượt lên trên những giới hạn của thời đại tại thời điểm ra đời, tạo dựng một nền tảng pháp lý vững chắc cho một tương lai đầy biến động.

Nhìn về phía trước, Công ước sẽ tiếp tục đóng vai trò là trụ cột không thể thay thế trong việc thúc đẩy hợp tác quốc tế, bảo đảm các thách thức lớn về quản trị biển và đại dương trong thế kỷ 21 và cả những thế kỷ tiếp theo sẽ được giải quyết một cách công bằng và có trật tự. Vai trò toàn diện, lâu dài và bất khả thay thế của Công ước chính là minh chứng cho sức sống mạnh mẽ của nó, một văn kiện mà không chỉ điều chỉnh hiện tại mà còn định hình tương lai biển và đại dương trên toàn cầu. Đồng thời, các quốc gia cần chung tay và phối hợp với nhau bảo đảm tính toàn vẹn của Công ước, giải thích và áp dụng đúng đắn Công ước cũng như hợp tác giải quyết các vấn đề mới nổi trên cơ sở khuôn khổ pháp lý mà Công ước đã tạo ra.