PGS.TS Tô Văn Hòa: Việc tinh gọn bộ máy theo hướng không tổ chức cấp trung gian là bước đi quan trọng để xây dựng nền hành chính tinh gọn, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả

TS Tô Văn Hòa. (Ảnh: Phương Mai)

Theo TS Tô Văn Hòa, trên cơ sở Kết luận số 127-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã chỉ rõ “nghiên cứu việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với phạm vi là các vấn đề về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị”, qua nghiên cứu, rà soát ban đầu có thể thấy hướng nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 2013 cần tập trung vào các quy định về CQĐP nhằm hiến định việc không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện) và các quy định cơ bản nhất về hệ thống chính trị.

Về hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện), TS Tô Văn Hòa cho rằng, việc không tổ chức cấp huyện trong hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam không chỉ đơn thuần là bãi bỏ đơn vị hành chính cấp huyện rồi sáp nhập các xã lại với nhau. Để bảo đảm ổn định, thông suốt trong công tác hành chính ở địa phương, đặc biệt là dịch vụ công phục vụ nhân dân, chủ trương này đòi hỏi một cách tiếp cận toàn cảnh đối với hệ thống hành chính địa phương, đặt ra yêu cầu xem xét thiết kế tổng thể hệ thống hành chính lãnh thổ của Việt Nam. Câu hỏi đặt ra là: hệ thống hành chính lãnh thổ địa phương ở Việt Nam cần được cấu trúc như thế nào để phát huy hiệu quả quản lý, giải phóng các nguồn tài nguyên, kiến tạo và thúc đẩy sự phát triển của đất nước trong kỷ nguyên mới - kỷ nguyên vươn mình của dân tộc với những đòi hỏi, mục tiêu rất cao về phát triển kinh tế?

Để giải quyết vấn đề này, cần làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản, mang tính nguyên lý, về tổ chức hệ thống hành chính địa phương của một quốc gia. Trước tiên, cần làm rõ khái niệm “đơn vị hành chính” và khái niệm “đơn vị hành chính chuyên biệt”.

Đơn vị hành chính (ĐVHC), hay ĐVHC lãnh thổ, là một phần lãnh thổ quốc gia có ranh giới được xác định rõ ràng, trên đó có dân cư sinh sống tập trung, ổn định thành cộng đồng và có đủ điều kiện để thành lập CQĐP để tổ chức quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống người dân, quản lý dân cư và lãnh thổ tại địa phương. Ví dụ điển hình về ĐVHC là các thành phố, tức những nơi có dân cư sinh sống tập trung.

Đơn vị hành chính chuyên biệt (ĐVHCCB) là những phạm vi lãnh thổ quốc gia có ranh giới rõ ràng do Nhà nước phân định nhưng không có hoặc có rất ít dân cư sinh sống ổn định. Vì vậy, các khu vực này không đủ điều kiện để thành lập CQĐP đầy đủ tại chỗ.

Trong những trường hợp này, Nhà nước chỉ thiết lập cơ chế quản lý lãnh thổ nhằm phục vụ các mục đích chuyên biệt phù hợp điều kiện, lợi thế tự nhiên ở đó, như quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế hoặc bảo vệ tài nguyên, môi trường...

Trong quản trị hành chính địa phương hiện đại, lãnh thổ quốc gia thường được Nhà nước ở Trung ương phân chia thành các ĐVHC và các ĐVHCCB sao cho mỗi mét vuông đều phải được quản lý và có chủ quyền quốc gia. Tuy nhiên, không phải mỗi mét vuông đều được quản lý theo cơ chế giống hệt nhau mà có sự khác biệt phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân cư, kinh tế, xã hội của nơi đó.

Về mặt lý luận, tại các ĐVHC, do có dân cư tập trung nên có đủ điều kiện để thiết lập CQĐP đầy đủ. CQĐP trong những đơn vị này bao gồm cơ quan đại diện của nhân dân địa phương quyết định các vấn đề ở địa phương và cơ quan chấp hành của nó thực hiện quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống nhân dân.

Trong khi đó, tại ĐVHCCB, Nhà nước chỉ thiết lập các cơ quan quản lý hành chính chuyên trách trên những lĩnh vực phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn. Ví dụ: tại địa bàn là nơi có rừng, cơ quan quản lý tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ tài nguyên; còn tại vùng núi thì tập trung vào việc bảo vệ lãnh thô và giữ gìn trật tự trị an... Tại những địa bàn loại này không hình thành CQĐP đầy đủ; tuy nhiên, chủ quyền quốc gia vẫn được thể hiện thông qua hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước, có thể do CQĐP cấp trên đảm nhiệm hoặc do cơ quan Trung ương trực tiếp quản lý.

Khi vận dụng những nguyên lý trên vào việc tổ chức hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam, có thể xác định về phương diện ĐVHC sẽ có hai cấp: cấp tinh, bao gồm các tinh và các thành phố trực thuộc Trung ương; cấp cơ sở (dưới cấp tinh, có thể gọi là “cấp xã” hay “cấp cơ sở”), bao gồm các ĐVHC gần dân nhất, tức là các xã và các khu vực đô thị tập trung (có thể gọi là thành phố, được phân loại thành các nhóm tùy theo quy mô và trình độ phát triển).

Như vậy, việc thực hiện chủ trương bỏ ĐVHC cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiển pháp theo hướng sau: Đối với Điều 110 về các ĐVHC ở Việt Nam có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm các ĐVHC và các ĐVHCCB.

Trong đó, có 2 cấp ĐVHC là: ĐVHC cấp tỉnh (gồm tinh, thành phố trực thuộc trung ương) và ĐVHC cấp cơ sở, hay cấp xã (gồm xã, thành phố, thị xã ở tỉnh; thành phố, thị xã, nội đô ở thành phố trực thuộc trung ương). Trong đó, nội đô là ĐVHC mới, bao gồm khu vực đô thị lõi, thủ phủ của thành phố trực thuộc Trung ương, bao gồm các quận nội thành hiện nay của các thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ Nội đô thành phố Hà Nội (gồm 12 quận), nội đô thành phố Hồ Chí Minh (gồm 16 quận), nội đô thành phố Hải Phòng (gồm 6 quận)... Các ĐVHC cơ sở có thể phân chia thành những địa bàn lãnh thổ nhỏ hơn nhưng đó không phải là ĐVHC mà chỉ là các địa bàn quản lý hành chính; ở đó không thành lập CQĐP mà chỉ có các bộ phận/cơ sở của các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện công tác quản lý hành chính trên địa bàn.

Các ĐVHCCB gồm các ĐVHCCB ở các cấp được thành lập và quản lý theo quy định của luật. Luật CQĐP có thể quy định hai cấp ĐVHCCB hoặc nhiều hơn, trong đó có các ĐVHCCB do CQĐP cấp tỉnh quản lý và ĐVHCCB do cấp Trung ương quản lý.

Các đại biểu tham dự Hội thảo. (Ảnh: Hương Giang)

Về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC và ĐVHCCB được thực hiện theo quy định của luật, việc phân chia, điều chỉnh ranh giới của các ĐVHC, ĐVHCCB là vấn đề tổ chức hoạt động hành chính nhà nước và cần sự thích ứng cao với tình hình thực tiễn ở từng giai đoạn. Vì vậy quy định trình tự thủ tục trong luật là phù hợp, vừa bảo đảm dân chủ vừa tạo độ linh hoạt cần thiết phù hợp với sự đa dạng của các loại hình ĐVHC, ĐVHCCB.

Đối với Điều 111 về tổ chức CQĐP có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định tại các ĐVHC đều thành lập CQĐP gồm HĐND và UBND. Không phân biệt giữa CQĐP và “cấp CQĐP” bởi vì đã là CQĐP là phải có cơ cấu đầy đủ HĐND và UBND. Quy định tại các ĐVHCCB không thành lập CQĐP mà có thể thành lập các cơ chế quản lý hành chính phù hợp với mục đích thành lập ĐVHCCB đó theo quy định của luật.

Về hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương tiếp tục tinh giản bộ máy hệ thống chính trị, TS Tô Văn Hòa khẳng định, Chương I của Hiến pháp năm 2013 có vai trò đặc biệt quan trọng, quy định những nguyên tắc nền tảng nhất của chế độ chính trị Việt Nam. Đây là chương xác lập chủ quyền quốc gia, bản chất của chế độ, hệ thống chính trị của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các yếu tố nhận diện quốc gia, đồng thời định hình cấu trúc tổng thể của hệ thống chính trị.

Về hệ thống chính trị, Hiến pháp chỉ quy định những nội dung mang tính nguyên tắc, như cấu trúc hệ thống, các thành tố cấu thành, vị trí, vai trò của từng thành tố trong hệ thống chính trị, thuộc tính cơ bản của chúng. Trên tinh thần đó, nội dung về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong Chương 1 cũng cần được thể hiện theo hướng cô đọng, chỉ tập trung vào những vấn đề căn bản nhất, tương xứng với cách thức quy định về Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước, tương tự như cách thức quy định về hệ thống chính trị trong Cương lĩnh.

Việc sửa đổi Hiến pháp theo hướng này không chỉ bảo đảm tính nhất quán về tiếp cận điều chỉnh của Chương I, mà còn phù hợp với chủ trương tinh gọn bộ máy hệ thống chính trị đang được triển khai. Theo đó, các quy định về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nên được quy định ở một điều và giới hạn ở những nội dung cốt lõi, gồm: thuộc tính cơ bản, vai trò trong hệ thống chính trị và các nhiệm vụ trọng tâm của Mặt trận Tổ quốc để thực hiện vai trò này. Các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc cũng có thể được phân loại và đề cập trong một chỉnh thể chung để làm nổi bật thêm vai trò của Mặt trận Tổ quốc. Các nội dung cụ thể hơn sẽ được quy định tại các văn bản luật, phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp chỉ quy định những nguyên tắc nền tảng, trong khi tổ chức thực hiện được điều chỉnh bởi luật và các văn bản dưới luật.

Việc tinh gọn bộ máy CQĐP theo hướng không tổ chức cấp huyện là bước đi quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho CQĐP hoạt động chủ động và hiệu quả, phục vụ tốt nhất lợi ích của nhân dân. Việc không tiếp tục tổ chức cấp hành chính trung gian (cấp huyện) nếu được thực hiện tốt sẽ giúp giảm bớt sự cồng kềnh trong hệ thống hành chính nhà nước, đồng thời tạo ra một mô hình hành chính tinh gọn, linh hoạt, phù hợp với yêu cầu phát triển trong bối cảnh hiện nay.

Để thực hiện thành công chủ trương này, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là điều cần thiết nhằm tạo nền tảng hiến định rõ ràng, ổn định cho quá trình sắp xếp lại tổ chức bộ máy. Việc điều chỉnh các điều khoản liên quan đến tổ chức CQĐP không chỉ phản ánh nguyên tắc quản trị hiện đại, mà còn đảm bảo mối quan hệ hài hòa giữa Trung ương và địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao quyền quản lý phù hợp với điều kiện, đặc thù của từng địa phương. Bên cạnh đó, các quy định về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được sửa đổi, bổ sung theo hướng tinh gọn cũng sẽ tập trung làm nổi bật hơn vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hệ thống chính trị, phù hợp với các nội dung quy định khác về Đảng Cộng sản và Nhà nước trong Chương I của Hiến pháp.

Với sự chỉ đạo nhất quán của Đảng, sự quyết tâm của các cơ quan nhà nước, hệ thống chính trị và sự đồng thuận của nhân dân, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp sẽ là nhân tố then chốt đưa mô hình quản trị hành chính của đất nước phát triển bền vững, góp phần xây dựng một nền hành chính tinh gọn, hiệu quả và thích ứng linh hoạt với những yêu cầu của thời kỳ phát triển sắp tới.

Minh Hòa