Nghị quyết 21: Ba bước phát triển trong tư duy về đất đai

Nghị quyết số 18-NQ/TW năm 2022 ra đời trong bối cảnh Việt Nam đứng trước yêu cầu cấp bách phải khắc phục những hạn chế kéo dài trong quản lý và sử dụng đất đai. Những bất cập về quy hoạch, thu hồi đất, bồi thường, giá đất, thất thoát nguồn lực, khiếu kiện kéo dài và tình trạng sử dụng đất chưa hiệu quả đòi hỏi phải có một cuộc cải cách mạnh mẽ về thể chế. Nghị quyết 18 vì vậy đã tạo nền tảng quan trọng cho việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2024 và hoàn thiện hệ thống chính sách về đất đai.

Nhưng chỉ bốn năm sau, bối cảnh phát triển của đất nước đã có những thay đổi rất lớn. Việt Nam đã bước vào giai đoạn phấn đấu tăng trưởng ở mức hai con số trong nhiều năm liên tục, hướng tới mục tiêu trở thành nước phát triển có thu nhập cao vào năm 2045. Khi mục tiêu phát triển thay đổi, cách nhìn về các nguồn lực phát triển cũng phải thay đổi.

Trong bối cảnh đó, Nghị quyết số 21-NQ/TW không thay thế hay phủ nhận Nghị quyết 18. Trái lại, Nghị quyết 21 kế thừa toàn bộ những nguyên tắc nền tảng của Nghị quyết 18, đồng thời phản ánh một bước phát triển mới trong tư duy của Đảng về vai trò của đất đai đối với sự phát triển đất nước.

Nếu như Nghị quyết 18 chủ yếu trả lời câu hỏi làm thế nào để quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả hơn, thì Nghị quyết 21 đặt ra một câu hỏi ở tầm chiến lược cao hơn: Làm thế nào để đất đai trở thành nguồn lực chiến lược, lợi thế cạnh tranh và động lực tăng trưởng của quốc gia trong kỷ nguyên phát triển mới? Điều đó được thể hiện ngay trong mục tiêu của Nghị quyết khi xác định yêu cầu "phát huy cao nhất nguồn lực đất đai; đưa đất đai trở thành nguồn lực chiến lược, lợi thế cạnh tranh và động lực phát triển đất nước".

Nghị quyết 21 yêu cầu nhìn rộng hơn. Điều cần quan tâm không chỉ là đất được quản lý đúng hay chưa, mà còn là đất có đang tạo ra giá trị tương xứng hay không

Từ quản lý đất đai đến phát huy nguồn lực đất đai

Điểm phát triển đầu tiên và cũng là quan trọng nhất của Nghị quyết 21 là sự chuyển dịch trọng tâm từ quản lý đất đai sang phát huy nguồn lực đất đai.

Đương nhiên, quản lý đất đai vẫn là yêu cầu không thể thay đổi. Đất đai tiếp tục thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước vẫn giữ vai trò quyết định trong quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và bảo đảm sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm và bền vững.

Tuy nhiên, Nghị quyết 21 đã mở rộng cách tiếp cận. Đất đai không còn chỉ được nhìn nhận như một đối tượng cần quản lý chặt chẽ để tránh thất thoát, lãng phí hay vi phạm pháp luật. Đất đai còn được đặt vào vị trí của một nguồn lực chiến lược, có khả năng tạo ra tăng trưởng, nâng cao năng lực cạnh tranh và mở rộng không gian phát triển của quốc gia.

Đây là một bước phát triển rất đáng chú ý trong tư duy.

Trong nhiều năm, khi nói đến đất đai, người ta thường nghĩ trước hết đến những vấn đề như giao đất, thu hồi đất, giá đất, bồi thường, tranh chấp hay thủ tục hành chính. Những vấn đề đó vẫn rất quan trọng và tiếp tục phải được giải quyết. Nhưng nếu chỉ dừng ở đó, chúng ta mới nhìn thấy đất dưới góc độ quản lý.

Nghị quyết 21 yêu cầu nhìn rộng hơn. Điều cần quan tâm không chỉ là đất được quản lý đúng hay chưa, mà còn là đất có đang tạo ra giá trị tương xứng hay không. Một khu đất có thể được quản lý rất chặt chẽ về mặt hồ sơ nhưng vẫn bỏ hoang nhiều năm. Một dự án có thể hoàn thành đầy đủ thủ tục nhưng triển khai chậm, không tạo thêm việc làm, không đóng góp đáng kể cho tăng trưởng. Một quỹ đất công có thể không bị thất thoát về pháp lý nhưng lại chưa được khai thác để phục vụ phát triển.

Như vậy, quản lý đúng chưa chắc đã đồng nghĩa với phát huy tốt nguồn lực.

Tư duy mới của Nghị quyết 21 vì thế là chuyển trọng tâm từ việc kiểm soát quá trình sang việc quan tâm nhiều hơn đến kết quả. Thước đo cuối cùng không chỉ là đất có được quản lý đúng quy định hay không, mà còn là đất có được đưa vào sử dụng hiệu quả, có tạo ra nhiều giá trị hơn cho nền kinh tế, cho xã hội và cho người dân hay không.

Đó cũng là lý do Nghị quyết nhấn mạnh mục tiêu đưa đất đai trở thành “nguồn lực chiến lược”, “lợi thế cạnh tranh” và “động lực phát triển”. Ba khái niệm này không chỉ mang ý nghĩa chính trị, mà còn phản ánh một triết lý phát triển mới.

Đất đai là nguồn lực chiến lược vì hầu như mọi mục tiêu phát triển – từ công nghiệp hóa, đô thị hóa, phát triển hạ tầng, chuyển đổi số, chuyển đổi xanh đến xây dựng các trung tâm tài chính, logistics hay đổi mới sáng tạo – đều cần đến đất.

Đất đai là lợi thế cạnh tranh vì khả năng tiếp cận đất minh bạch, ổn định và chi phí hợp lý sẽ quyết định sức hấp dẫn của môi trường đầu tư cũng như năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Và đất đai trở thành động lực phát triển khi được phân bổ đúng nơi, đúng mục đích và được chuyển hóa thành năng suất, việc làm, hạ tầng, công nghệ và chất lượng sống tốt hơn.

Có thể nói, nếu Nghị quyết 18 tập trung nhiều vào việc hoàn thiện thể chế quản lý đất đai, thì Nghị quyết 21 đã phát triển thêm một bước quan trọng: hoàn thiện thể chế để đất đai thực sự trở thành một nguồn lực phát triển của quốc gia.

Đó không chỉ là sự mở rộng về mục tiêu, mà còn là sự phát triển trong tư duy lãnh đạo phát triển.

Từ quản lý quyền sử dụng đất đến kiến tạo giá trị từ đất

Điểm phát triển thứ hai của Nghị quyết 21 là sự chuyển dịch từ tư duy quản lý quyền sử dụng đất sang tư duy kiến tạo giá trị từ đất.

Trong nhiều năm, trọng tâm của chính sách đất đai chủ yếu xoay quanh việc xác lập, bảo đảm và quản lý quyền sử dụng đất. Những vấn đề như giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng, thu hồi đất, bồi thường, định giá đất hay cấp giấy chứng nhận luôn là nội dung trung tâm của quá trình hoàn thiện pháp luật.

Nghị quyết 21 không phủ nhận tầm quan trọng của các nội dung đó. Ngược lại, việc tiếp tục hoàn thiện chế định quyền sử dụng đất vẫn là nền tảng của cải cách. Nhưng điều đáng chú ý là Nghị quyết đã đặt toàn bộ những chính sách ấy trong một mục tiêu lớn hơn: làm thế nào để đất tạo ra nhiều giá trị hơn cho đất nước.

Đây là một sự thay đổi rất có ý nghĩa.

Đất đai tự thân không tạo ra tăng trưởng. Giá trị chỉ được hình thành khi đất được kết hợp với vốn, lao động, công nghệ, quản trị và thị trường. Một khu đất bỏ hoang, dù có giá thị trường rất cao, cũng không đóng góp đáng kể cho năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Ngược lại, một khu đất được sử dụng hiệu quả có thể tạo ra hàng nghìn việc làm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, phát triển đô thị, hình thành các chuỗi giá trị mới và mở rộng không gian phát triển cho cả một vùng.

Bởi vậy, điều quan trọng không còn là đất có giá bao nhiêu, mà là đất tạo ra bao nhiêu giá trị.

Đó cũng là lý do Nghị quyết 21 dành nhiều sự quan tâm hơn đến cơ chế phân bổ nguồn lực đất đai. Đất phải được đưa đến đúng chủ thể có khả năng sử dụng hiệu quả nhất; quyền sử dụng đất phải đủ rõ ràng để người dân và doanh nghiệp yên tâm đầu tư; thị trường quyền sử dụng đất phải minh bạch để nguồn lực được lưu chuyển đến nơi tạo ra giá trị cao hơn; còn Nhà nước phải sử dụng các công cụ tài chính để điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và doanh nghiệp.

Từ góc nhìn đó, giá đất cũng không còn chỉ là một con số phục vụ quản lý. Giá đất trở thành một công cụ của phát triển. Giá quá thấp có thể làm thất thoát nguồn lực công; nhưng giá quá cao cũng có thể làm tăng chi phí sản xuất, đẩy giá nhà vượt quá khả năng chi trả và làm suy giảm năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Điều cần hướng tới vì thế không phải là tối đa hóa nguồn thu từ đất, mà là tối ưu hóa giá trị phát triển được tạo ra từ đất.

Đó là một thay đổi rất căn bản trong tư duy. Một nền kinh tế không mạnh lên vì giá đất cao hơn. Một nền kinh tế mạnh lên khi mỗi héc-ta đất tạo ra nhiều giá trị gia tăng hơn, nhiều việc làm hơn, nhiều đổi mới sáng tạo hơn và nhiều cơ hội phát triển hơn.

Có lẽ, đây chính là điểm phát triển có ý nghĩa nhất của Nghị quyết 21: đưa tư duy đất đai từ chỗ chủ yếu tập trung vào quản lý quyền sang một tầm nhìn rộng hơn là kiến tạo giá trị, để đất đai thực sự trở thành một trong những động lực quan trọng nhất của sự phát triển đất nước trong giai đoạn mới.

Điều cần hướng tới không phải là tối đa hóa nguồn thu từ đất, mà là tối ưu hóa giá trị phát triển được tạo ra từ đất. Ảnh: Thạch Thảo

Từ quản lý hành chính đến quản trị hiện đại

Nếu bước phát triển thứ nhất là thay đổi cách nhìn về vai trò của đất đai, bước phát triển thứ hai là thay đổi mục tiêu của chính sách đất đai, thì bước phát triển thứ ba của Nghị quyết 21 lại hướng vào chính chủ thể quản lý: Nhà nước cũng phải đổi mới phương thức quản trị để có thể phát huy hiệu quả nguồn lực đất đai.

Đây là một điểm rất đáng chú ý.

Trong thời gian dài, những hạn chế của quản lý đất đai thường được nhìn nhận chủ yếu dưới góc độ quy định pháp luật. Mỗi khi phát sinh vướng mắc, giải pháp thường là sửa luật, bổ sung quy định hoặc hoàn thiện quy trình. Điều đó là cần thiết, nhưng thực tiễn cho thấy, nhiều điểm nghẽn không chỉ xuất phát từ quy định pháp luật mà còn từ chính năng lực tổ chức thực hiện.

Một dự án có thể mất nhiều năm không phải vì thiếu quy định, mà vì dữ liệu phân tán, thủ tục chồng chéo, nhiều cơ quan cùng có thẩm quyền nhưng không có một đầu mối chịu trách nhiệm cuối cùng. Một khu đất có thể đã được quy hoạch nhưng thông tin không được cập nhật kịp thời; một dự án có thể đã được giao đất nhưng việc triển khai lại bị ách tắc bởi sự thiếu đồng bộ giữa các cơ quan quản lý.

Có thể nói, khi nền kinh tế chuyển sang giai đoạn phát triển với tốc độ cao hơn, những hạn chế về năng lực quản trị trở thành rào cản không kém những hạn chế của chính sách. Chính vì vậy, Nghị quyết 21 dành sự quan tâm đặc biệt đến việc hiện đại hóa phương thức quản trị đất đai.

Đó là xây dựng hệ thống dữ liệu đất đai thống nhất, đồng bộ và kết nối với các cơ sở dữ liệu quốc gia khác để mọi quyết định được đưa ra trên cơ sở thông tin đầy đủ và minh bạch. Đó là đẩy mạnh phân cấp, phân quyền nhưng đồng thời tăng cường kiểm soát quyền lực, để quyền hạn đi đôi với trách nhiệm và trách nhiệm luôn có địa chỉ rõ ràng. Đó là ứng dụng chuyển đổi số để giảm thủ tục, giảm chi phí giao dịch, tăng tính công khai và nâng cao khả năng giám sát của xã hội. Và quan trọng hơn cả, đó là chuyển từ cách quản lý thiên về kiểm soát quy trình sang phương thức quản trị hướng đến kết quả.

Điều mà người dân và doanh nghiệp quan tâm cuối cùng không phải là một hồ sơ đã đi qua bao nhiêu cơ quan hay một thủ tục đã đúng bao nhiêu bước. Điều họ cần là quyền lợi được bảo đảm, chi phí được giảm bớt, dự án được triển khai đúng tiến độ và nguồn lực đất đai thực sự được đưa vào phục vụ phát triển.

Đó cũng là lý do Nghị quyết 21 không chỉ nói về đất đai, mà còn nói nhiều đến dữ liệu, phân cấp, chuyển đổi số, kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình. Bởi suy cho cùng, đất đai chỉ có thể trở thành nguồn lực phát triển khi Nhà nước cũng trở thành một Nhà nước có năng lực quản trị nguồn lực.

Đây chính là bước phát triển thứ ba trong tư duy của Nghị quyết 21: từ hoàn thiện pháp luật đất đai đến nâng cao năng lực quản trị quốc gia đối với đất đai.

Một cách tiếp cận mới đối với phát triển

Nhìn lại chặng đường bốn năm qua có thể thấy, Nghị quyết 21 không phải là sự thay thế Nghị quyết 18, mà là một bước phát triển tiếp theo trên nền tảng mà Nghị quyết 18 đã xây dựng. Nếu Nghị quyết 18 đặt trọng tâm vào việc hoàn thiện thể chế để quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả hơn, thì Nghị quyết 21 tiếp tục mở rộng tầm nhìn, đặt đất đai vào đúng vị trí của một nguồn lực chiến lược đối với sự phát triển quốc gia.

Ba bước phát triển trong tư duy của Nghị quyết 21 có thể được khái quát một cách cô đọng. Thứ nhất, từ quản lý đất đai sang phát huy nguồn lực đất đai. Thứ hai, từ quản lý quyền sử dụng đất sang kiến tạo giá trị từ đất. Thứ ba, từ quản lý hành chính sang quản trị hiện đại dựa trên dữ liệu, trách nhiệm và kết quả. Đó không chỉ là những điều chỉnh về chính sách. Đó là sự phát triển trong tư duy lãnh đạo phát triển của Đảng trước yêu cầu mới của đất nước.

Trong kỷ nguyên cạnh tranh toàn cầu, lợi thế của một quốc gia không còn được quyết định chủ yếu bởi quy mô tài nguyên thiên nhiên, mà bởi năng lực chuyển hóa tài nguyên thành giá trị. Đối với Việt Nam, đất đai chính là nguồn lực lớn nhất cần được giải phóng theo tinh thần đó.

Có lẽ, ý nghĩa lớn nhất của Nghị quyết 21 không chỉ nằm ở việc tiếp tục hoàn thiện Luật Đất đai hay tháo gỡ những điểm nghẽn trước mắt. Điều quan trọng hơn là Nghị quyết đã mở ra một cách tiếp cận mới đối với phát triển: không chỉ quản lý tốt hơn một nguồn tài nguyên, mà kiến tạo tốt hơn một động lực tăng trưởng của quốc gia.