Khó hiểu trong thực thi luật cạnh tranh ở Việt Nam

Tuy nhiên, hành trình thực thi của nó lại khó hiểu, từ sự chậm trễ trong việc hình thành cơ quan chuyên trách đến những bất cập trong công tác công khai thông tin, gây ra nhiều thách thức cho cả doanh nghiệp và cơ quan quản lý.

Những “bí ẩn” trong quá trình thực thi

Một trong những điểm khó hiểu đầu tiên chính là sự chậm trễ đáng kinh ngạc trong việc thành lập cơ quan thực thi trọng yếu. Hơn ba năm sau khi Luật Cạnh tranh 2018 có hiệu lực, phải đến ngày 10-2-2023, Nghị định 03/2023/NĐ-CP mới được ban hành để thành lập Ủy ban Cạnh tranh quốc gia. Ủy ban này được giao trọng trách là người chịu trách nhiệm thực thi việc quản lý cạnh tranh. Sự chậm trễ này không chỉ cho thấy một quá trình chuẩn bị chưa thực sự kỹ lưỡng mà còn tạo ra một khoảng trống pháp lý, khiến cho các quy định của luật dù có vẻ cực kỳ nghiêm khắc nhưng lại chưa thể phát huy hết tác dụng. Một đạo luật mạnh mẽ về chế tài lại gặp phải sự chậm chạp trong thực thi là một nghịch lý đáng suy ngẫm.

Tuy nhiên, không phải là không có điểm sáng trong Luật Cạnh tranh 2018. Một trong những điểm sáng là yêu cầu các quyết định miễn trừ, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh phải được công khai. Đây là một bước tiến quan trọng hướng tới sự minh bạch, giúp các bên liên quan và công chúng nắm bắt được cách thức áp dụng luật. Tuy nhiên, đến đây lại xuất hiện điểm khó hiểu thứ hai. Gần như tất cả các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định miễn trừ được công khai trên trang chủ của trang web Ủy ban Cạnh tranh quốc gia đều chỉ là các quyết định mang tính hình thức. Người ta chỉ thấy trong các quyết định ấy thông tin doanh nghiệp nào đó được làm gì, nhưng lý do tại sao họ được làm, họ bị cấm, họ bị phạt vì lý do gì, các phân tích của cơ quan xử lý... thì đều vắng bóng. Điều này đặt ra câu hỏi lớn về giá trị thực sự của việc công khai, khi mà bản chất và căn cứ của các quyết định vẫn còn nằm trong “vòng bí mật”.

Cách làm của Luật Cạnh tranh 2004

Để thấy rõ sự khác biệt và hạn chế của việc công khai mang tính hình thức, có thể so sánh với một bản án hoặc một quyết định xử phạt vi phạm hành chính thông thường. Theo đó, trong các bản án sẽ luôn có phần tóm tắt tình huống, lập luận của các bên, các phân tích của tòa án và kết luận. Giá trị của các bản án nằm ở chỗ các luật sư chuyên nghiệp, các cá nhân, tổ chức có quan tâm khi đọc chúng sẽ hiểu được khuynh hướng áp dụng hoặc cách hiểu của tòa án đối với vấn đề đang đề cập. Chính điều đó giúp ích rất nhiều cho các luật sư, doanh nghiệp trong việc phán đoán các tình huống khi áp dụng pháp luật, từ đó xây dựng cho mình các chiến lược pháp lý hoặc cấu trúc giao dịch phù hợp. Sự minh bạch và đầy đủ thông tin trong các bản án tạo ra tiền lệ, giúp định hình hành vi và dự đoán rủi ro pháp lý.

Khi xét về khía cạnh minh bạch, các quyết định do Ủy ban Cạnh tranh quốc gia ra đời theo Luật Cạnh tranh 2018 hiện hành công bố kém hơn hẳn so với thời theo Luật Cạnh tranh 2004 (đạo luật đã bị thay thế). Để làm rõ nhận định này, có thể lấy hai ví dụ điển hình:

- Vụ Grab mua lại Uber theo Luật Cạnh tranh 2004: Giao dịch Grab mua lại hoạt động kinh doanh của Uber tại Việt Nam đã được xử lý theo Quyết định 26/QĐ-HĐXL của Hội đồng Cạnh tranh. Mặc dù kết quả có thể còn gây tranh luận, nhưng ít ra quyết định này đã thể hiện rõ quan điểm của Hội đồng Cạnh tranh khi họ xác định thị trường liên quan là thị trường nào, hành vi của Grab có bị coi là tập trung kinh tế hay không, hành vi nào vi phạm điều nào của Luật Cạnh tranh 2004. Quyết định này cung cấp một cái nhìn chi tiết về lập luận pháp lý và cơ sở đánh giá của cơ quan quản lý, từ đó tạo ra một “thông lệ” quan trọng cho các vụ việc tương tự trong tương lai.

- Vụ Air Incheon và Asiana Airlines theo Luật Cạnh tranh 2018: Ngược lại, quyết định gần nhất của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia công bố liên quan đến hành vi tập trung kinh tế là “Thông tin về việc tập trung kinh tế có điều kiện giữa Air Incheon Co., Ltd. và Asiana Airlines, Inc.”(1). Nếu không phải là người trong cuộc, gần như công chúng không thể biết được thị trường liên quan là thị trường nào, lý do cho việc tập trung kinh tế này là gì, hay các điều kiện cụ thể được đặt ra dựa trên cơ sở phân tích nào. Sự thiếu hụt thông tin cốt lõi này làm giảm đáng kể giá trị tham khảo và hướng dẫn của quyết định.

Những hệ lụy từ việc thực thi hình thức

Cách làm của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia như hiện nay chưa phù hợp với tinh thần của Luật Cạnh tranh 2018 và gây ra hai hệ lụy nghiêm trọng:

Thứ nhất, thiếu hướng dẫn tuân thủ và “thông lệ” cho doanh nghiệp: Luật Cạnh tranh vẫn là một lĩnh vực mới mẻ và Việt Nam còn ít kinh nghiệm trong việc áp dụng nó. Một trong những hoạt động bận rộn nhất của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia là kiểm soát các hoạt động tập trung kinh tế. Đặc biệt, Việt Nam đang siết rất chặt các giao dịch mua bán - sáp nhập doanh nghiệp ( M&A). Các doanh nghiệp có quy mô từ 3.000 tỉ đồng hoặc giá trị thương vụ M&A đến 1.000 tỉ đồng đã rơi vào tầm ngắm của Luật Cạnh tranh.

Vấn đề phức tạp hơn là các tiêu chí kiểm soát tập trung kinh tế hiện nay mang tính cảm tính và rất khó lượng hóa. Chẳng hạn, Ủy ban Cạnh tranh quốc gia sẽ đánh giá khả năng doanh nghiệp tăng giá hoặc tăng tỷ suất lợi nhuận trên doanh thu sau tập trung kinh tế như thế nào? Chính trong bối cảnh mơ hồ đó, các luật sư và doanh nghiệp rất cần đến các “thông lệ”, tức là cách cơ quan có thẩm quyền lượng hóa các tiêu chí, cách họ phân tích thị trường và tác động của giao dịch. Nói cách khác, chính các quyết định xử lý vi phạm hoặc kiểm soát các hành vi tập trung kinh tế đóng vai trò như những hướng dẫn tuân thủ quan trọng cho các cá nhân, tổ chức có quan tâm. Tuy nhiên, với thực tiễn rút ra từ các công bố của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia hiện nay, các phân tích này vẫn nằm trong vòng bí mật, khiến doanh nghiệp gặp khó khăn trong việc đánh giá rủi ro pháp lý và xây dựng chiến lược kinh doanh phù hợp. Sự thiếu vắng “thông lệ” minh bạch có thể cản trở các hoạt động đầu tư và M&A, vốn là động lực quan trọng cho tăng trưởng kinh tế.

Thứ hai, hạn chế sự giám sát của xã hội đối với hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia: Việc không công khai đầy đủ nội dung các quyết định khiến cho việc giám sát của xã hội đối với hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia trở nên khó khăn. Công chúng, bao gồm các chuyên gia pháp lý, nhà nghiên cứu và người dân, không thể biết Ủy ban Cạnh tranh quốc gia đang áp dụng pháp luật như thế nào, liệu việc áp dụng đó có thuyết phục, có công bằng và có nhất quán hay không. Tất cả đều bỏ ngỏ, gây khó khăn cho việc xây dựng niềm tin và sự hiểu biết về cơ quan quản lý cạnh tranh.

Kiến nghị

Có thể thấy, mặc dù tinh thần của Luật Cạnh tranh 2018 là rất tiến bộ, nhưng việc thực thi lại chỉ mang tính hình thức. Sự thiếu thông tin trong các quyết định được công bố của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia đã làm mất đi giá trị hướng dẫn tuân thủ và tham khảo của đạo luật, đồng thời làm suy yếu cơ chế giám sát của xã hội.

Mục đích thực sự của các cơ quan soạn thảo và Quốc hội khi thông qua luật không phải là để công bố những quyết định như vậy. Do đó, việc cần thiết trong thời gian tới là Ủy ban Cạnh tranh quốc gia nên thay đổi cách làm, công bố các quyết định với đầy đủ phân tích, luận giải chuyên môn, giống như cách mà Hội đồng Cạnh tranh đã làm trong giai đoạn Luật Cạnh tranh 2004 có hiệu lực, và đăng tải chúng trên trang chủ của mình. Chỉ khi đó, Luật Cạnh tranh 2018 mới phát huy hết giá trị của mình, trở thành một công cụ hiệu quả để thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh và tạo dựng một môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng tại Việt Nam.

(*) Công ty Luật LSG
(1) https://vcc.gov.vn/data/ec84ff2e-887c-4a2f-8c60-c919696e3f1d/userfiles/files/ACFrOgCe418pbINqIhEuzp8StUN3SVFTwbQCo6sZ_uiz3Eo0XXLGqZ2r8zay_3_SZSQnFx8sdJIUAHfnAI1QD4W4M9yFu3-8pQE6PRFsOCt3gX-KRo2OfH9e9XJID-6lGCJwEIOo9M2yC2Uk2koymnZteVa3WeC_6MS3-L24fA==.pdf

TS.LS. Phạm Hoài Huấn (*)