Đề xuất một số trường hợp được quy định thủ tục hành chính trong thông tư

Chính phủ đề nghị trong một số trường hợp, cần bổ sung được quy định thủ tục hành chính trong thông tư để đảm bảo tính linh hoạt trong hoạt động quản lý, điều hành (Ảnh minh họa)

Cần cho phép Chính phủ ban hành văn bản thí điểm thuộc thẩm quyền

Theo Điều 4 của Luật Ban hành VBQPPL, hệ thống VBQPPL hiện nay gồm 26 loại, do 18 cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành. Về tính hệ thống, Điều 4 của Luật Ban hành VBQPPL đã sắp xếp hình thức văn bản theo các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL, từ Hiến pháp, bộ luật, luật đến các văn bản dưới luật, từ văn bản của Trương ương đến chính quyền các cấp ở địa phương.

Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) cho biết, trong hơn 8 năm thi hành Luật Ban hành VBQPPL có thể thấy chất lượng VBQPPL do Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ trình và ban hành theo thẩm quyền ngày càng được nâng cao, nội dung bảo đảm tính hợp hiến, cơ bản bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Nhiều văn bản có tính đột phá về thể chế cho phát triển ngành, lĩnh vực, giải quyết được các khó khăn, vướng mắc, bất cập trên thực tiễn. VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành được soạn thảo, ban hành phù hợp với tình hình thực tế địa phương, tạo ra cơ chế thu hút các nguồn lực, góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân địa phương.

Tuy nhiên, qua đánh giá thực trạng, quy định của Luật Ban hành VBQPPL về thẩm quyền ban hành VBQPPL còn có một số hạn chế.

Bộ Tư pháp cho biết, thực tiễn triển khai Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua cho thấy, tuổi thọ của các dự án luật tương đối ngắn, có dự án chưa có hiệu lực đã phải sửa, qua đó, cho thấy tính dự báo của các quy định trong các dự án Luật chưa cao. Trong bối cảnh, tình hình kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế có nhiều biến động, khó lường, để đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật, cần thiết ở một số đạo luật cần phải quy định mang tính nguyên tắc, quy định chung mang tính khung mẫu để kịp thời điều chỉnh, thích ứng linh hoạt, phù hợp với thực tiễn.

Luật Ban hành VBQPPL chỉ quy định: Quốc hội ban hành Nghị quyết để thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành (điểm b Khoản 2 Điều 15) nhưng không có quy định cho phép Chính phủ ban hành văn bản thí điểm để quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Thực tế, trong thời gian qua, một số Nghị quyết đã được Chính phủ ban hành để thí điểm thực thi những chính sách mới trong ngắn hạn (thường được xác định rõ thời gian thực hiện) nhằm giải quyết các vướng mắc phát sinh trong thực tế, khác với các quy định của Nghị định hiện hành hoặc các Nghị định chưa có quy định hoặc để thực hiện một chủ trương được cấp có thẩm quyền cho phép. Sau khi kết thúc thí điểm, các bộ, ngành có trách nhiệm tổng kết, báo cáo kết quả thí điểm với Chính phủ.

Việc thực hiện thí điểm là “tiền đề” để nghiên cứu, sửa đổi và bổ sung các quy định hiện hành hoặc kết thúc thí điểm trong trường hợp chính sách thí điểm không đạt được hiệu quả. Qua thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc ban hành văn bản để thực hiện “thí điểm” các vấn đề mới thuộc thẩm quyền của Chính phủ trong khi thực tế quản lý nhà nước phát sinh những yêu cầu, đòi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng, gấp rút là cần thiết.

Do đó, để giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra, Bộ Tư pháp cho rằng cần phải quy định hình thức văn bản của Chính phủ để quy định nội dung khác với quy định tại các nghị định hiện hành hoặc chưa có nghị định quy định để giải quyết một vấn đề cụ thể, trong một khoảng thời gian nhất định. Sau khi kết thúc việc thực hiện thí điểm, cơ quan đề xuất có thể đề xuất việc ban hành Nghị định mới hoặc sửa Nghị định hiện hành để áp dụng với đối tượng rộng và thời gian dài, ổn định.

Bỏ hình thức ban hành VBQPPL của cấp xã

Luật Ban hành VBQPPL chưa quy định về việc phân cấp cho chính quyền địa phương theo quy định tại Điều 13 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung Điều 30 của Luật Ban hành VBQPPL cho phép HĐND, UBND cấp huyện ban hành VBQPPL để thực hiện việc phân cấp và trường hợp được “luật, nghị quyết của Quốc hội giao”.

Thống kê của Bộ Tư pháp cho biết, sau khi Luật năm 2020 có hiệu lực, số lượng VBQPPL do cấp huyện ban hành tăng lên đáng kể. Qua số liệu thống kê của các địa phương cho thấy, năm 2020 cấp huyện ban hành 1236văn bản(614 nghị quyết; 622 quyết định);năm 2021 ban hành 2330văn bản(437 nghị quyết; 1893 quyết định); Năm 2022 ban hành 3116văn bản(157 nghị quyết; 2881 quyết định). Số VBQPPL do cấp huyện ban hành năm 2022 tăng gấp gần 2.5 lần so với năm 2020 (trước khi Luật năm 2020 có hiệu lực).

Tuy nhiên, số liệu thống kê cho thấy số lượng VBQPPL do cấp xã ban hành rất khác nhau. Tính từ 01/7/2016 đến 31/12/2023, có 21/63 tỉnh có cấp xã không ban hành nghị quyết; 17/63 tỉnh có cấp xã không ban hành quyết định. Một số tỉnh, cấp xã không ban hành VBQPPL nào trong 8 năm thi hành Luật Ban hành VBQPPL (Bắc Ninh, Đà Nẵng, Cần Thơ…). Có một số tỉnh, cấp xã còn ban hành số lượng khá lớn VBQPPL (như Bình Định: 1.899 văn bản, Đồng Nai: 2.838 văn bản, Hà Nội: 4.183 văn bản).

Việc giảm số lượng VBQPPL đã chứng minh việc hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã theo Luật Ban hành VBQPPL là phù hợp với yêu cầu thực tiễn cũng như nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật ở địa phương, nhất là ở cấp xã, người làm công tác xây dựng pháp luật vừa thiếu về số lượng, vừa thiếu kiến thức và kỹ năng soạn thảo VBQPPL.

“Cấp xã là cấp hành chính cơ sở, chỉ tập trung nguồn lực vào công tác triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã thực tế cho thấy không nhiều, các quy định mang tính chất quy phạm, do đó, cần thiết phải quy định bỏ hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã” - Bộ Tư pháp nhận định.

Bổ sung một số trường hợp được quy định thủ tục hành chính trong thông tư

Cùng với việc đề nghị bỏ hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã, tại Tờ trình về dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi), Chính phủ cũng đề nghị bổ sung một số trường hợp được quy định thủ tục hành chính trong thông tư.

Theo phân tích của Bộ Tư pháp, việc quy định cấm ban hành TTHC trong thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã góp phần cắt giảm TTHC, chỉ ban hành TTHC cần thiết, hợp pháp, hợp lý và chi phí tuân thủ TTHC thấp nhất.

Tuy nhiên, trong 8 năm thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL, quy định này cũng bộc lộ khó khăn, vướng mắc nhất định như: Gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL để thực hiện Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Quy định này cũng khiến các địa phương gặp khó khăn trong việc tổ chức thực hiện biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương theo quy định tại khoản 3 Điều 27 của Luật.

Thực hiện đẩy mạnh việc phân cấp trong quản lý nhà nước, trong đó có phân cấp giải quyết TTHC phù hợp với điều kiện, tình hình thực tế, giảm áp lực cho cơ quan nhà nước cấp trên và tạo thuận lợi hơn cho cá nhân, tổ chức trong việc giải quyết TTHC. Tuy nhiên, việc phân cấp giải quyết TTHC không chỉ làm thay đổi cơ quan giải quyết TTHC mà còn làm thay đổi về trình tự giải quyết TTHC được quy định tại các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Do đó, trường hợp văn bản QPPL của cơ quan phân cấp chỉ quy định việc phân cấp mà không quy định trình tự thực hiện phù hợp với việc phân cấp thì chưa bảo đảm sự rõ ràng, minh bạch, thống nhất trong quá trình thực hiện TTHC; việc thực hiện phân cấp khó thực hiện.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 8/6/2010 về kiểm soát TTHC (được sửa đổi, bổ sung năm 2013, 2017) thì TTHC có tối đa 11 bộ phận cấu thành TTHC. Do đó, Chính phủ nhận định, trong một số trường hợp, cần bổ sung được quy định thủ tục hành chính trong thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về thẩm quyền ban hành TTHC và đảm bảo tính linh hoạt cho hoạt động quản lý, điều hành.

Những vấn đề mới chỉ quy định mang tính nguyên tắc

Với những nhận định này, tại Tờ trình Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi), Chính phủ đề xuất quy định thống nhất, cụ thể thẩm quyền nội dung ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo hướng luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước; Quy định cụ thể, tiêu chí xác định nội dung luật cần phải quy định cụ thể hoặc quy định khung.

Về nguyên tắc: các luật cần phải quy định cụ thể, chi tiết, có hiệu lực trực tiếp; những vấn đề đã rõ, đã chín, đã được kiểm nghiệm trên thực tế thì cần phải quy định chi tiết, các nội dung mới, nội dung chưa có tính ổn định, nội dung mang tính kỹ thuật thì quy định mang tính nguyên tắc, nội dung cơ bản còn lại giao cho các cơ quan có thẩm quyền quy định để đảm bảo tính linh hoạt, phù hợp với thực tiễn.

Tuy nhiên, Chính phủ cũng nhận định, việc xác định tiêu chí để xây dựng Luật "khung", luật "ống" cần đảm bảo rõ ràng, minh bạch và dễ xác định, đồng thời đảm bảo việc xây dựng Luật theo hình thức này chỉ đối với số lượng ít các dự án luật, để đảm bảo không xảy ra tình trạng quá nhiều các văn bản luật quy định chung chung, muốn thi hành được phải có văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn. Thực tế cho thấy, tình trạng luật phải chờ nghị định, còn nghị định phải chờ thông tư sẽ làm cho luật chậm đi vào cuộc sống. Tình trạng luật “khung”, luật “ống” nếu trở nên phổ biến sẽ gây những tác động tiêu cực, làm giảm hiệu lực quản lý của nhà nước và giảm hiệu quả điều chỉnh pháp luật bởi các quy định của luật bị “treo”.

Theo số liệu báo cáo của bộ, ngành, địa phương tính từ 01/7/2016 đến 31/12/2023, tổng số văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trình cơ quan có thẩm quyền và ban hành theo thẩm quyền là 7.759 văn bản. Trong đó, Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành 113 luật, 54 nghị quyết; trình UBTVQH ban hành 03 pháp lệnh, 32 nghị quyết; Chính phủ đã ban hành 983 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành 353 quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành 6.184 thông tư và 37 thông tư liên tịch. Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành 90.610 VBQPPL. Trong đó, cấp tỉnh ban hành 32.721 VBQPPL (11.398 nghị quyết, 21.323 quyết định); Cấp huyện ban hành 18.006 VBQPPL (5.148 nghị quyết và 12.858 quyết định); Cấp xã ban hành 39.883 VBQPPL (31.917 nghị quyết và 7.966 quyết định).

Quang Minh