Tách quy trình chính sách khỏi chương trình lập pháp hằng năm

Với quy trình xây dựng VBQPPL gồm cả 2 giai đoạn là xây dựng chính sách và soạn thảo, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn từ 22 tháng xuống 12 tháng. Các văn bản thực hiện quy trình soạn thảo gồm 07 bước mà không cần thực hiện quy trình chính sách, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn xuống 5 tháng (Ảnh minh họa)

Nhằm thể chế hóa chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sửa đổi đã lược bỏ một số thủ tục không cần thiết, rút ngắn thời gian ở một số công đoạn như đăng tải, lấy ý kiến dự thảo VBQPPL

Đổi mới toàn diện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

Tờ trình của Chính phủ về dự án Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) cho biết, nội dung đổi mới trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL tập trung vào 02 vấn đề lớn, trọng tâm. Một là, đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Hai là, hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn và ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt.

Về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo Luật quy định đổi mới quy trình chính sách theo hướng:

Thứ nhất, tách quy trình chính sách khỏi việc lập chương trình lập pháp hằng năm. Các cơ quan đề xuất lập chương trình lập pháp hằng năm không phải xây dựng hồ sơ chính sách khi đề xuất xây dựng chương trình.

Thứ hai, phân định rõ quy trình chính sách và quy trình soạn thảo, trong đó yêu cầu: nội dung chính sách phải cụ thể, rõ ràng và phải nêu được vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề; mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được khi giải quyết các vấn đề; các giải pháp để giải quyết từng vấn đề; đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách; giải pháp tối ưu được lựa chọn. Khi đánh giá tác động của chính sách, phải đánh giá ở trên 04 nội dung: tác động đối với hệ thống pháp luật; kinh tế - xã hội; giới (nếu có) và thủ tục hành chính (nếu có).

Thứ ba, đơn giản hóa quy trình nhằm tăng tính chủ động, linh hoạt, rõ ràng, minh bạch trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Dự thảo Luật cũng thu hẹp các trường hợp VBQPPL cần thực hiện quy trình 02 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo). Theo đó, trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, Điều 27 dự thảo Luật chỉ quy định 03 trường hợp phải xây dựng chính sách, gồm:

Một là, luật, pháp lệnh mới; luật, pháp lệnh thay thế các luật, pháp lệnh hiện hành (đồng thời với quy định này, tại khoản 4 Điều 7 dự thảo Luật quy định về 02 trường hợp xây dựng VBQPPL thay thế, đó là trường hợp thay đổi cơ bản phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và trường hợp sửa đổi, bổ sung quá một phần hai tổng số điều);

Hai là, luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật có nội dung hạn chế quyền con người, quyền công dân;

Ba là, nghị quyết thí điểm của Quốc hội. Đối với các luật, pháp lệnh, nghị quyết còn lại sẽ thực hiện quy trình soạn thảo mà không cần thực hiện quy trình chính sách.

Cùng với việc thu hẹp các trường hợp VBQPPL cần thực hiện quy trình 02 giai đoạn này, dự thảo Luật quy định đơn giản, hợp lý hơn về quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết. Quy trình này đơn giản về tổng thể và có sự cân đối, điều chỉnh cụ thể phù hợp với tính chất, mức độ của một số bước quan trọng, cần tập trung thời gian, nguồn lực để thực hiện hiệu quả.

Theo đó, quy trình chính sách sẽ được thực hiện trong phạm vi Chính phủ và cơ quan trình, gồm 04 bước cơ bản, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu, cụ thể như sau:

Bước 1: Xác định chính sách, đánh giá tác động của chính sách. Hồ sơ chính sách ngoài tờ trình, báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết thì dự thảo Luật bổ sung báo cáo rà soát các chủ trương, đường lối của Đảng, VBQPPL, điều ước quốc tế có liên quan đến chính sách nhằm bảo đảm tính thống nhất giữa hồ sơ đề xuất chính sách với nội dung thẩm định, tạo cơ sở để các cơ quan thẩm định có thể đánh giá về sự phù hợp của chính sách với chủ trương, đường lối của Đảng, tính đồng bộ, thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính tương thích của chính sách với điều ước quốc tế. Đồng thời, trên cơ sở kinh nghiệm của các nước, dự thảo Luật bổ sung bản thuyết minh dự kiến quy phạm hóa chính sách (đây là tài liệu quan trọng để mô tả, thuyết minh cụ thể các nội dung chính sách làm cơ sở cho việc soạn thảo; tài liệu này thay thế cho đề cương chi tiết theo quy định của Luật hiện hành).

Bước 2: Lấy ý kiến, đăng tải, truyền thông chính sách. Dự thảo Luật kế thừa Luật hiện hành về trách nhiệm của cơ quan lập đề xuất chính sách phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, các bộ, cơ quan ngang bộ; đồng thời, bổ sung quy định cơ quan xây dựng chính sách lấy ý kiến phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; tổ chức truyền thông chính sách; bỏ quy định về việc đăng tải hồ sơ chính sách trên Cổng thông tin điện tử (việc đăng tải sẽ được thực hiện ở giai đoạn soạn thảo). Đặc biệt, do quy trình xây dựng chính sách đã được tách ra khỏi quy trình lập chương trình lập pháp, nên dự thảo Luật bổ sung quy định nhằm nâng cao tính chủ động, đề cao trách nhiệm của cơ quan đề xuất chính sách, tăng cường cơ chế phối hợp và huy động sự tham gia của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, các bộ, cơ quan ngang bộ vào quá trình xây dựng chính sách. Cụ thể: cơ quan lập đề xuất tổ chức tham vấn Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, bộ, cơ quan ngang bộ đối với chính sách liên quan đến phạm vi, lĩnh vực phụ trách; bổ sung quy định cơ quan được tham vấn chính sách có thể chủ động trong việc tổ chức các hoạt động nghiên cứu, phục vụ việc tham gia ý kiến đối với đề xuất chính sách một cách hiệu quả, chất lượng (được quyền thuê chuyên gia, tổ chức điều tra, khảo sát thực tế, hội thảo, tọa đàm để hỗ trợ, nâng cao chất lượng ý kiến tham vấn).

Bước 3: thẩm định chính sách đối với chính sách do các bộ, cơ quan ngang bộ xây dựng. Ở bước này, dự thảo Luật kế thừa của Luật hiện hành, có quy định bổ sung về trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng và các cơ quan, tổ chức liên quan thẩm định chính sách; cơ bản kế thừa các nội dung thẩm định, lược bỏ nội dung thẩm định về tính khả thi, tính dự báo của chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách (nội dung này sẽ do cơ quan thẩm tra xem xét, đánh giá). Đặc biệt, thể chế hóa chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật theo hướng kiến tạo phát triển, dự thảo Luật bổ sung nội dung thẩm định về bảo đảm chủ quyền quốc gia; yêu cầu về bảo vệ an ninh, trật tự; bảo đảm phân quyền, phân cấp; nguồn tài chính, nguồn nhân lực. Nhằm nâng cao giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định, dự thảo Luật quy định báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ hồ sơ chính sách đủ hay không đủ điều kiện trình, trường hợp báo cáo thẩm định nếu không đủ điều kiện trình thì cơ quan lập đề xuất chính sách phải tiếp thu, hoàn thiện hồ sơ chính sách để thẩm định lại.

Bước 4: xem xét, thông qua chính sách. So với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định ngắn gọn, linh hoạt về việc xem xét, thông qua chính sách (chỉ quy định đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình thì Chính phủ xem xét, ban hành nghị quyết thông qua chính sách, đối với các luật, pháp lệnh, nghị quyết không do Chính phủ trình thì cơ quan trình thông qua chính sách mà không quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua).

Quy trình soạn thảo sẽ gồm 7 bước:

Bước 1: Cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo. Đối với các luật, pháp lệnh nghị quyết phải xây dựng chính sách thì việc soạn thảo thực hiện trên cơ sở chính sách đã được thông qua; các luật, pháp lệnh, nghị quyết không phải xây dựng chính sách thì soạn thảo trên cơ sở kế hoạch thực hiện định hướng lập pháp nhiệm kỳ. Trường hợp bổ sung chính sách mới trong quá trình soạn thảo thì phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, đăng tải, truyền thông chính sách, thẩm định và thông qua chính sách.

Bước 2: Lấy ý kiến, đăng tải. Dự thảo Luật kế thừa quy định của Luật hiện hành về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án, các bộ, cơ quan ngang bộ; đồng thời, bổ sung quy định cơ quan chủ trì soạn thảo lấy ý kiến phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; tổ chức truyền thông dự thảo; giảm thời gian tối thiểu phải đăng tải trên cổng thông tin điện tử từ 60 ngày xuống còn 20 ngày. Đối với các dự án không phải xây dựng chính sách, dự thảo Luật quy định việc tham vấn Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đối với hồ sơ dự án.

Bước 3: Thẩm định đối với dự án luật do các bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo (những nội dung kế thừa và điểm mới của dự thảo Luật so với quy định hiện hành ở bước này tương tự như bước thẩm định chính sách, như đã báo cáo ở trên). Đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết không do Chính phủ trình thì cơ quan trình gửi hồ sơ xin ý kiến Chính phủ.

Bước 4: Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. So với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định ngắn gọn, linh hoạt về việc xem xét, quyết định trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết (chỉ quy định Chính phủ xem xét, ban hành nghị quyết thông qua dự án và quyết định trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội mà không quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua).

Bước 5: gửi hồ sơ dự án luật để Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban có liên quan của Quốc hội thẩm tra. Dự thảo Luật cơ bản kế thừa quy định của Luật hiện hành về trách nhiệm, nội dung, phương thức, báo cáo thẩm tra; đồng thời, sửa đổi, bổ sung một số quy định về nội dung thẩm tra (bổ sung nội dung thẩm tra về bảo đảm chủ quyền quốc gia; yêu cầu bảo vệ an ninh, trật tự; nguồn tài chính; nguồn nhân lực; tính khả thi; việc phân quyền, phân cấp).

Bước 6: Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến. Nội dung bước này cơ bản kế thừa quy định của Luật hiện hành, đồng thời, bổ sung quy định về việc chậm nhất 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo đưa vào chương trình kỳ họp đối với các dự án đủ điều kiện trình.

Bước 7: Quốc hội cho ý kiến, thông qua dự án. Với mục tiêu đẩy nhanh tiến độ ban hành luật, phản ứng kịp thời với sự thay đổi, vận động của tình hình kinh tế - xã hội, khoản 1 Điều 45 dự thảo Luật quy định theo hướng tăng cường xem xét, thông qua luật tại một kỳ họp. Đồng thời, ở bước này, dự thảo Luật quy định về việc cơ quan trình dự án luật chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật (như nội dung được trình bày tại Mục 5 dưới đây).

Như vậy, căn cứ vào phạm vi, tính chất của luật, pháp lệnh, nghị quyết, quy trình xây dựng, ban hành các văn bản này sẽ chia thành 02 nhóm.

Nhóm 1 gồm các văn bản thực hiện quy trình 02 giai đoạn là xây dựng chính sách và soạn thảo, trong đó quy trình chính sách gồm 04 bước; trên cơ sở chính sách được thông qua thì sẽ tiến hành việc soạn thảo theo quy trình gồm 07 bước, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu. Với quy trình này, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn từ 22 tháng xuống 12 tháng.

Nhóm 2 là các văn bản thực hiện quy trình soạn thảo gồm 07 bước mà không cần thực hiện quy trình chính sách, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn xuống 5 tháng.

Nếu các đề xuất tại dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) được thông qua, thời gian xây dựng, ban hành một văn bản QPPL sẽ được rút ngắn đi rất nhiều ( Ảnh minh họa một phiên họp tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV)

Trường hợp đặc biệt, chỉ mất 1 – 2 tháng có thể ban hành văn bản

Ngoài quy trình thông thường, để đẩy nhanh tiến độ, kịp thời giải quyết những yêu cầu cấp bách của thực tiễn cũng như đơn giản hóa quy trình, tránh lãng phí nguồn lực trong xây dựng, ban hành VBQPPL, dự thảo Luật quy định về xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy trình rút gọn và trong trường hợp đặc biệt.

Về xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn, Chính phủ cho biết, theo Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn còn một số tồn tại, hạn chế như: chưa quy định rõ ràng việc lập đề nghị và thời điểm đề nghị xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn nên thực tế các cơ quan vẫn lập hồ sơ đề nghị theo quy định, chưa đáp ứng yêu cầu về tính nhanh chóng, kịp thời ban hành văn bản. Luật hiện hành quy định Thủ tướng Chính phủ, trên cơ sở ý kiến của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, xem xét, quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn là chưa đề cao vai trò của Bộ trưởng trong việc chịu trách nhiệm toàn diện về việc áp dụng trình tự, thủ tục và nội dung của văn bản do mình ban hành. Một số trường hợp cần thiết phải ban hành theo thủ tục rút gọn để đơn giản hóa quy trình, bảo đảm tính kịp thời nhưng chưa được quy định trong Luật hiện hành như trường hợp văn bản quy định chi tiết của văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Chưa quy định thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong quá trình soạn thảo VBQPPL.

Để xử lý những vướng mắc nêu trên, dự thảo Luật kế thừa quy định hiện hành và sửa đổi, bổ sung một số quy định.

Thứ nhất, quy định rõ thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn là trước hoặc trong quá trình soạn thảo VBQPPL nhằm bảo đảm tính linh hoạt, tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền có thể áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn ở bất kỳ thời điểm nào, khi phát sinh yêu cầu cần áp dụng.

Thứ hai, cho phép áp dụng thủ tục rút gọn để xây dựng thông tư trong tất cả các trường hợp, tương tự như các loại VBQPPL khác; giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ tự quyết định việc ban hành thông tư theo thủ tục rút gọn mà không cần phải xin ý kiến Bộ Tư pháp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định. Quy định này nhằm tiếp tục tạo sự linh hoạt, kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tế phát sinh, đề cao vai trò, trách nhiệm toàn diện của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền.

Thứ ba, quy định rõ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn với mục tiêu vừa đơn giản, hợp lý hóa quy trình nhưng vừa phải bảo đảm chất lượng của văn bản, cụ thể: (i) các cơ quan chủ trì sẽ tổ chức việc soạn thảo (không phải thực hiện quy trình chính sách); (ii) lấy ý kiến, truyền thông dự thảo (có thể lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản); (iii) thẩm định, thẩm tra; (iv) xem xét, thông qua.

Theo Luật năm 2015 hiện hành, thời gian xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn khoảng từ 7 - 10 tháng (gồm cả quy trình lập đề nghị và soạn thảo). Bộ Tư pháp nhận định, theo dự thảo Luật này, thời gian để xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn chỉ mất khoảng 01 - 02 tháng (giảm được 06 - 08 tháng).

Về xây dựng, ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt, để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, dự thảo Luật bổ sung quy định về việc xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục đặc biệt, trong đó quy định: trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp hoặc sự cố, thảm họa theo quy định của pháp luật về phòng thủ dân sự hoặc sự kiện bất khả kháng và được sự đồng ý của Bộ Chính trị, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ có thể ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ giao cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan soạn thảo, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ thông qua.

Ngọc Hải