Suy nghĩ về hoàn thiện thể chế trong lập pháp

Thể chế một quốc gia liên quan đến nhiều vấn đề trụ cột, trong đó lập pháp là khâu quan trọng hàng đầu khi xây dựng một nhà nước pháp quyền. Nhiều năm trước, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An khi đó từng kêu gọi hạn chế tình trạng “luật khung, luật ống”, tức luật quá chung chung, sau khi ban hành chưa thi hành được mà phải chờ các nghị định, thông tư hướng dẫn. Giờ đây, có lẽ xuất hiện tình trạng ngược lại, đó là các luật đang có xu hướng ngày càng dài, rất chi tiết và cụ thể, nhưng được điều chỉnh, sửa đổi rất nhanh, thậm chí là ngay sau khi ban hành – còn chưa kịp đi vào cuộc sống.

Với trách nhiệm đóng góp để xây dựng ngôi nhà chung là thể chế, chúng ta hãy cùng cắt nghĩa bản chất và nguyên nhân câu chuyện này, để từ đó giúp trả lời câu hỏi sẽ làm gì của Chủ tịch Quốc hội. Những thắc mắc và câu hỏi của Chủ tịch Quốc hội tưởng chừng đơn giản nhưng không hẳn vậy. Để trả lời nó đòi hỏi việc nghiên cứu công phu cùng với sự thông hiểu một cách ngọn ngành, hệ thống về lĩnh vực thể chế và pháp luật. Để từ đó, muốn giải quyết triệt để các bài toán đặt ra sẽ cần ý chí và quyết tâm cao cho một cuộc cải cách bài bản, từng bước và kiên nhẫn.

Trong khuôn khổ bài viết này, tôi chỉ xin đưa ra những ý kiến từ góc nhìn cá nhân.

Làm “luật chung” hay “luật chi tiết”?

Giới làm luật và các cơ quan nhà nước từng có nhiều thảo luận về vấn đề này. Kết quả là có hai quan điểm trái ngược mà bên nào cũng có lý. Chẳng hạn, nếu làm luật chung, tức các điều mang tính nguyên tắc và khái quát, thì sẽ ổn định vì nó dễ tương thích với các điều kiện thay đổi; trong khi nếu làm luật chi tiết thì sẽ bớt phải hướng dẫn, tránh sự hiểu khác nhau và dễ thi hành. Tuy nhiên, quan điểm của tôi cho rằng cần đặt vấn đề khác đi bằng việc trả lời ba câu hỏi sau đây:

Lập pháp bắt đầu bằng nội dung hay thẩm quyền? Khi xây dựng nhà nước để quản trị xã hội thì công việc đầu tiên là hình thành và phân định thẩm quyền của ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, đi kèm phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Lưu ý rằng đó không phải là sự phân nhiệm về công việc mà là xác định các ranh giới quyền lực. Một khi điều này chưa được làm rõ và nhất quán trong triển khai thì sẽ khó bàn đến cùng về làm luật chung hay luật chi tiết.

Chẳng hạn, điều 7 Luật Đầu tư về ngành nghề kinh doanh có điều kiện có hai nội dung rất cơ bản. Đó là giao Chính phủ quy định chi tiết về điều kiện kinh doanh và việc quy định phải “bảo đảm công khai, minh bạch, khách quan, tiết kiệm thời gian và chi phí tuân thủ của nhà đầu tư”. Tuy nhiên, ngay sau đó điều này cũng liệt kê tới 11 điểm chi tiết về nội hàm khái niệm điều kiện kinh doanh và hình thức của việc xác nhận tuân thủ các điều kiện đó. Phải chăng, đó chính là sự mở rộng hay lấn sân của “lập pháp” sang “hành pháp”, khi luật quy định quá chi tiết theo cách “cầm tay chỉ việc”?

Đương nhiên, quan điểm ủng hộ quy định chi tiết là nhằm tránh lạm dụng, nhưng rõ ràng nó cũng đồng thời trói tay các cơ quan thi hành khi không còn quyền ứng xử linh hoạt cho phù hợp với thực tế phong phú, đa dạng và không ngừng thay đổi của các ngành nghề kinh doanh. Có lẽ cần đặt ra một câu hỏi xác đáng hơn ở phía sau là tại sao “nhà làm luật” lại thiếu tin tưởng ở cả năng lực và phẩm chất của “người thi hành”?

Luật cốt ở ban hành hay thi hành? Về tâm lý lập pháp, nếu luật quy định chi tiết thì “nhà làm luật” sẽ yên tâm về khả năng kiểm soát việc tuân thủ. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ tuân thủ luật có ý nghĩa gì? Nó chắc chắn là điều kiện hơn là mục tiêu, bởi mục tiêu của Nhà nước là quản trị xã hội nhằm phát triển và hạnh phúc. Như vậy, nếu “nhà làm luật” đặt mình vào tâm thế của “người thi hành” thì sẽ có khả năng quyết định chính xác hơn cả khi nào và điều luật nào sẽ cần chung chung hay chi tiết?

Ai giải thích luật? Quan điểm ủng hộ luật chi tiết cho rằng nếu chi tiết thì sẽ đỡ công giải thích luật. Thực tế thì đó chỉ là ước mơ bởi nếu cuộc sống là cánh rừng thì luật chỉ là những con đường vạch sẵn. Lại có ý kiến rằng luật do ai ban hành thì chỉ người đó mới có thể giải thích. Luật thực chất là tài sản của toàn dân, cho nên việc hiểu nó thế nào thuộc về những người phải thi hành, còn giải thích nó khi có tranh chấp trong các tình huống cụ thể phải do cơ quan tài phán, hay tòa án thực hiện. Vậy, nếu có sự yên tâm về cả thẩm quyền và chức năng của hệ thống tư pháp thì câu trả lời cho những băn khoăn của “nhà làm luật” chắc hẳn sẽ dễ dàng hơn.

Cần phân biệt giữa luật, văn bản quy phạm và chính sách

Tôi vẫn nhớ đến ám ảnh nhận xét của một chuyên gia luật đến từ Đức rằng “Tôi thấy luật của các bạn toàn chính sách”. Ai cũng biết chính sách muốn đi vào cuộc sống thì phải được thể chế hóa bằng luật, tuy nhiên đó phải là những chính sách lớn, căn bản và có ý nghĩa ổn định lâu dài. Chẳng hạn, đó là chính sách thu hút đầu tư nước ngoài từ mức không phân biệt đến ưu tiên các dự án chất lượng cao về công nghệ và tiêu chuẩn môi trường.

Tuy nhiên, rõ ràng là một khi luật đi vào chi tiết, quy định tới loại dự án nào, với vốn đầu tư, doanh số và số lao động bao nhiêu mới được hưởng ưu đãi tương xứng thì các quy định đó sẽ rất nhanh lỗi thời trong một thực tế luôn biến động. Khi đó, Quốc hội đương nhiên buộc phải sửa luật.

Trên thực tế, để xử lý vấn đề này ở tầm vĩ mô, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành, mặc dù luật này không phải là thông lệ ở các nước. Theo đó, có một quy định rất cơ bản mà giới làm luật hiểu rõ nhưng lại ít được các cơ quan chức năng tuân thủ khi xây dựng các văn bản dưới luật. Đó là phàm những gì thuộc quyền, nghĩa vụ công dân, đặc biệt khi hạn chế quyền, đều phải do luật định; đồng thời, nghị định và các văn bản dưới luật chỉ được quy định biện pháp tổ chức thực hiện luật hoặc các nội dung được luật giao quyền. Bởi thực tế có những người biên soạn nghị định hay thông tư không chú ý tới điều này, nó đã tạo lý do chính đáng để các “nhà làm luật” chuyển hướng sang các quy định và điều khoản chi tiết.

Đại biểu Quốc hội là người làm luật hay thông qua luật?

Trở lại câu hỏi tại sao Quốc hội mất nhiều thời gian thảo luận, thông qua luật? Chúng ta thấy các đại biểu Quốc hội rất vất vả trên hội trường, không chỉ bàn luận chuyên môn như nồng độ cồn bao nhiêu thì nên cấm lái xe mà còn phải xem xét đến từng câu, chữ như “thu phí” hay “thu giá”.

Về nguyên lý, Quốc hội có thể tự mình làm luật nhưng trên thực tế phần lớn các luật đến từ đề xuất của nhánh hành pháp là Chính phủ. Vậy khi đó, đại biểu Quốc hội làm gì? Chắc chắn không thể đòi hỏi các đại biểu Quốc hội là những người có trình độ chuyên gia hay kinh nghiệm thực hành về các lĩnh vực khác nhau để đạt đến trí tuệ tiêu biểu và sự sáng suốt trong mọi quyết định. Vậy thì yêu cầu về đạt chuẩn ở đây cần như thế nào?

Tôi cho rằng về nguyên tắc, đại biểu Quốc hội là người đại diện cho mong muốn và lợi ích của cử tri. Theo đó, năng lực đại diện của họ được phân thành hai cấp độ: đại biểu Quốc hội trung ương đại diện cho lợi ích quốc gia và đại biểu Quốc hội địa phương đại diện cho lợi ích địa phương và vùng miền cụ thể. Nếu minh định được như thế, các quyết định của từng đại biểu sẽ dễ dàng hơn. Ngoài ra, một khi chỉ tập trung vào các vấn đề lợi ích thay cho nội dung chuyên môn, kỹ thuật, tôi cũng cho rằng Quốc hội có thể nhanh chóng thông qua hay bác bỏ các dự luật được trình.

Cuối cùng, hoàn thiện thể chế dù trong lĩnh vực lập pháp cũng không thể chỉ là công việc của Quốc hội hay các cơ quan dân cử. Thể chế luôn luôn mang tính tổng thể, thuộc phạm trù hạ tầng cơ sở cho sự tồn tại và vận hành của quốc gia. Do đó, cải cách và hoàn chỉnh thể chế ở bất cứ khâu nào cũng đòi hỏi ý chí, sự vào cuộc và nỗ lực của cả hệ thống chính trị. Các câu hỏi của Chủ tịch Quốc hội cũng là câu hỏi đối với toàn dân, mang đến cơ hội và trách nhiệm để chúng ta đóng góp cùng xây dựng ngôi nhà thể chế.

(*) Thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam

LS. Nguyễn Tiến Lập (*)