Sửa đổi, bổ sung quy định về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân

Qua nghiên cứu Hồ sơ dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, tôi hoan nghênh và đánh giá cao Hồ sơ dự án Luật đã được Ban soạn thảo, Tổ Biên tập chuẩn bị kỹ lưỡng, bài bản, công phu, nghiêm túc, có chất lượng. Hồ sơ dự thảo Luật đã được nhiều lần tổ chức lấy ý kiến đóng góp thông qua các Hội thảo, ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các chuyên gia, nhà khoa học. Đến nay, Hồ sơ đã tương đối hoàn thiện, đủ điều kiện để thực hiện quy trình ở các bước tiếp theo.

Nội dung dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát khá đầy đủ, cơ bản bám sát 05 chính sách đã được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XV; phản ánh được các chủ trương, quan điểm của Đảng về tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân; bước đầu giải quyết những vướng mắc, bất cập của Luật Hoạt động giám sát (HĐGS) hiện hành được xác định qua tổng kết 07 năm thi hành Luật và dựa trên kết quả nghiên cứu Đề án của Đảng đoàn Quốc hội về tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội.

Để tiếp tục hoàn thiện Hồ sơ dự án Luật, tôi xin tham gia ý kiến tập trung vào 02 nhóm vấn đề lớn: (1) Một số ý kiến chung; (2) Một số ý kiến cụ thể về việc sửa đổi, bổ sung quy định về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.

1. Về bổ sung nguyên tắc mới về hoạt động giám sát tại Điều 3 của Luật

Qua nghiên cứu dự thảo Tờ trình và dự thảo Luật cho thấy, đa số thành viên Ban soạn thảo đề xuất bổ sung nguyên tắc mới về hoạt động giám sát tại Điều 3 của Luật HĐGS hiện hành với nội dung “Bảo đảm cung cấp thông tin thực tiễn cho hoạt động xây dựng pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương”; đồng thời bổ sung một số điều luật mới về tiêu chí lựa chọn vấn đề giám sát (chuyên đề giám sát, vấn đề chất vấn, vấn đề giải trình).

Tôi nhận thấy, nguyên tắc của hoạt động giám sát được ghi nhận trong Luật là nguyên tắc chung, đòi hỏi chủ thể giám sát (Quốc hội, HĐND) phải tuân thủ tuyệt đối. Tuy nhiên, thực tế cho thấy không phải tất cả các hoạt động giám sát đều phục vụ hoạt động xây dựng pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương [1]. Đồng thời, việc cung cấp thông tin thực tiễn chỉ là một trong những kết quả mà hoạt động giám sát mang lại. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc quy định nguyên tắc này để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với 03 nguyên tắc đã và đang được quy định trong Luật hiện hành [2].

Từ đó kiến nghị: Đề xuất bổ sung nội dung “bảo đảm cung cấp thông tin thực tiễn cho hoạt động xây dựng pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương” là một trong những nội dung của Nghị quyết giám sát chuyên đề, trong đó xác định rõ: kết quả giám sát chuyên đề phải bảo đảm cung cấp thông tin thực tiễn cho hoạt động xây dựng pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.

Lần đầu tiên Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức Phiên chất vấn và trả lời chất vấn về những mặt được, những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện các nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giám sát chuyên đề và chất vấn từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến hết năm 2023.

2. Về việc luật hóa, xây dựng mới các quy định về tiêu chí lựa chọn chuyên đề giám sát, vấn đề chất vấn, vấn đề giải trình của Quốc hội, Hội đồng nhân dân

Qua nghiên cứu, tôi cơ bản nhất trí với nội dung này được nêu trong Tờ trình và dự thảo Luật. Tuy nhiên, đề nghị Ban soạn thảo tiếp tục rà soát, nhất quán trong việc xác định tiêu chí ở tầm khái quát hay cụ thể.

3. Về công khai thông tin giám sát

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung quy định khoản 1, khoản 3 Điều 89 như sau:

“Nghị quyết, kết luận việc thực hiện nghị quyết, kết luận giám sát phải được gửi đến người đứng đầu, cơ quan cấp trên của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát; cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát; đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan tiến hành giám sát; trên phương tiện thông tin đại chúng, trừ trường hợp phải bảo đảm bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật”.

Quy định trên cho thấy quan điểm đổi mới của Ban Soạn thảo về việc thực hiện thực hiện công khai minh bạch về kết quả giám sát. Tuy nhiên, việc bổ sung quy định trên còn có điểm chưa rõ, cần được phân tích, lý giải thấu đáo hơn. Cụ thể là:

(i) Cần làm rõ “Nghị quyết, kết luận việc thực hiện nghị quyết, kết luận giám sát” được áp dụng đối với tất cả các loại hình giám sát hay chỉ áp dụng đối với nghị quyết chất vấn và giám sát chuyên đề của Quốc hội, UBTVQH. Bởi Luật HĐGS hiện hành và dự thảo Luật mới chỉ quy định xem xét việc thực hiện nghị quyết chất vấn và giám sát chuyên đề của Quốc hội, UBTVQH (giám sát lại) và kết quả của hoạt động này là nghị quyết chất vấn, các hoạt động giám sát khác thì chưa thực hiện hoạt động này.

Phó Chủ tịch Quốc hội, Thượng tướng Trần Quang Phương dự và chỉ đạo Hội thảo “Lấy ý kiến dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân”

(ii) Làm rõ nội dung đăng tải đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng (đăng toàn văn hoặc tóm tắt, hoặc đưa tin sự kiện) vì những báo cáo giám sát, kết luận giám sát, các tài liệu đi kèm thường khá dài. Nếu đăng toàn văn thì việc đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng có thể phát sinh chi phí với đơn vị phát hành. Bên cạnh đó, yêu cầu “đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan tiến hành giám sát” sẽ được hiểu thế nào nếu chủ thể giám sát là các đại biểu Quốc hội.

(iii) Cần làm rõ hơn quy định “… cơ quan cấp trên của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát …” khi các đối tượng chịu sự giám sát là các thiết chế trong bộ máy Nhà nước như Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước.

1. Sự cần thiết bổ sung quy định về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm trong hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND trong dự thảo Luật

Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm là một trong những hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Thông qua việc lấy phiếu tín nhiệm, Quốc hội, Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát, đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở xem xét đánh giá cán bộ. Thông qua việc bỏ phiếu tín nhiệm Quốc hội, Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát, đánh giá tín nhiệm hoặc không tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở cho việc miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm người không được Quốc hội, Hội đồng nhân dân tín nhiệm.

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Đức Hải và các đại biểu Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn.

Trong những năm qua, quy định về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn đã được Quốc hội quan tâm sửa đổi qua các nhiệm kỳ để dần hoàn thiện và đáp ứng tốt hơn yêu cầu thực tiễn [3]. Đặc biệt, ngày 23/6/2023, Quốc hội khóa XV đã thông qua và ban hành Nghị quyết số 96/2023/QH15 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn; kịp thời thể chế hóa Quy định số 96-QĐ/TW ngày 02/02/2023 của Bộ Chính trị về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh, chức vụ lãnh đạo, quản lý trong hệ thống chính trị và Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

Nghị quyết 96/2023/QH15 được ban hành, đồng thời ngưng hiệu lực của các Điều 18 - Lấy phiếu tín nhiệm, Điều 19 - Bỏ phiếu tín nhiệm, Điều 63 - Hội đồng nhân dân lấy phiếu tín nhiệm và Điều 64 - Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm của Luật HĐGS số 87/2015/QH13 kể từ ngày Nghị quyết này có hiệu lực thi hành cho đến khi Quốc hội có quy định khác. Điều này là cần thiết nhằm bảo đảm việc áp dụng pháp luật một cách thống nhất, đồng bộ; đồng thời tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan hữu quan nghiên cứu, trình Quốc hội sửa đổi Luật HĐGS nói trên vào thời điểm thích hợp nhằm bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Quốc hội biểu quyết thông qua Nghị quyết xác nhận kết quả lấy phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn tại Kỳ họp thứ 6

Thực tiễn cho thấy, từ khi Nghị quyết 96/2023/QH15 của Quốc hội ra đời, việc lấy phiếu tín nhiệm tiếp tục đem lại hiệu quả tích cực trong việc kiểm soát việc thực thi quyền hạn, trách nhiệm của những người giữ các chức vụ, chức danh do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn là một trong những hình thức giám sát của Quốc hội, HĐND các cấp. Việc quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các vấn đề khác có liên quan việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn trong Nghị quyết của Quốc hội để làm cơ sở pháp lý cao nhất cho việc thực hiện là hoàn toàn hợp lý, vì luật và nghị quyết của Quốc hội đều có giá trị pháp lý ngang nhau.

Tuy nhiên, việc ban hành Nghị quyết số 96/2023/QH15 như đã nêu ở trên là giải pháp trước mắt để kịp thời thể chế hóa Quy định số 96-QĐ/TW ngày 02/02/2023 của Bộ Chính trị về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh, chức vụ lãnh đạo, quản lý trong hệ thống chính trị và Nghị quyết số 27-NQ/TW. Đến thời điểm hiện nay, yêu cầu sửa đổi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND đã chín muồi, việc tích hợp các điều khoản của Nghị quyết 96/2023/QH15 vào dự thảo Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND sửa đổi là cần thiết. Việc tích hợp này sẽ góp phần thể chế hóa các quy định của Đảng được nêu tại Quy định số 96-QĐ/TW của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 27-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương; góp phần nâng cao vai trò, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của của Quốc hội, HĐND cũng như phát huy được hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND thông qua việc bỏ phiếu tín nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm.

Bên cạnh đó, việc tích hợp này cũng tạo thuận lợi cho việc áp dụng trong thực tiễn, cũng như việc nghiên cứu, tra cứu. Khi đó, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND sau khi được sửa đổi sẽ bao quát đầy đủ các vấn đề, bao gồm: chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát, hình thức, trình tự, thủ tục giám sát và các vấn đề khác có liên quan.

Do đó, tôi thể hiện sự đồng tình về việc bổ sung nội dung “Việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn” như Nghị quyết số 96/2023/QH15 đã quy định để đưa vào trong dự thảo Luật. Việc tích hợp này cũng đồng thời phù hợp với quan điểm thứ nhất xây dựng Luật được nêu tại trang 7 của Tờ trình: “bảo đảm thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước để hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát; việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật”.

2. Góp ý nội dung việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội và HĐND bầu hoặc phê chuẩn trong dự thảo Luật

2.1. Để tích hợp nội dung Nghị quyết số 96/2023/QH15 vào trong dự thảo Luật, trước hết cần bổ sung tên nghị quyết này vào mục cơ sở pháp lý xây dựng Luật; bổ sung nội dung đánh giá tổng kết thực hiện Nghị quyết số 96/2023/QH15 vào mục cơ sở thực tiễn xây dựng Luật.

2.2. Theo dự thảo Luật, việc bổ sung nội dung “việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn” được thể hiện thông qua các điều sau:

(1) 22. Bổ sung khoản 1a sau khoản 1 Điều 34 như sau: “1a. Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, có quyền kiến nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” [4].

(2) 35. Sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 47 [5] như sau:

“d) Kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. [6]

Việc sửa đổi, bổ sung này chưa thể hiện đầy đủ các quy định mà Nghị quyết số 96/2023/QH15 đã ngưng hiệu lực các Điều 18, 19, 63 và 64 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân số 87/2015/QH13; cũng như các điều Điều 12 và Điều 13 của Luật Tổ chức Quốc hội số 57/2014/QH13 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 65/2020/QH14; Điều 88 và Điều 89 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 21/2017/QH14 và Luật số 47/2019/QH14. Đồng thời, chưa kịp thời thể chế hóa Quy định số 96-QĐ/TW ngày 02/02/2023 của Bộ Chính trị về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh, chức vụ lãnh đạo, quản lý trong hệ thống chính trị. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung để xử lý quy định tại các điều này của Luật HĐGS hiện hành.

2.3. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung các vấn đề sau:

- Sửa đổi, bổ sung Điều 18 Luật Hoạt động giám sát hiện hành về đối tượng lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với Tổng Thư ký Quốc hội;

- Sửa đổi, bổ sung Điều 63, bỏ chức danh Ủy viên Thường trực của Hội đồng nhân dân trong đối tượng do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm; bỏ quy định về việc lấy phiếu tín nhiệm ở Hội đồng nhân dân cấp xã.

- Bổ sung các trường hợp không lấy phiếu tín nhiệm gồm: người đã có thông báo nghỉ công tác chờ nghỉ hưu hoặc được bầu, bổ nhiệm trong năm lấy phiếu tín nhiệm.

Viện Nghiên cứu lập pháp phối hợp với Ban Công tác đại biểu tổ chức Hội thảo “Nghị quyết về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn – những vấn đề cần hoàn thiện”

3. Kiến nghị khác

- Bên cạnh các quy định trên, cần nghiên cứu để hoàn thiện cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội. Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội quy định 4 trường hợp Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm, trong đó điểm b, điểm c, khoản 1 Điều 13 quy định: “khi có kiến nghị của ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội; có kiến nghị của Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội”. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa quy định quy trình, thủ tục để đạt được ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội đề nghị, cũng như quy trình, thủ tục để Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có thể đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn nếu có ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội, hoặc Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội không tín nhiệm.

Ngoài ra, cần quy định cơ chế, quy định cách thức đạt được 20% đại biểu có ý kiến đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm, hoặc cách thức để Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có thể thực hiện quyền đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm mà không đợi đến kỳ lấy phiếu tín nhiệm theo Nghị quyết số 96/2022/QH15 của Quốc hội.

- Để tạo cơ chế thực hiện điểm b, điểm c khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội, cần nghiên cứu bổ sung các nội dung này trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát, đáp ứng yêu cầu kiểm soát quyền lực theo chủ trương của Đảng./.

[1] Ví dụ như: hoạt động giải trình, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, giám sát viêc giải quyết kiến nghị của cử tri.

[2] “Nguyên tắc hoạt động giám sát: Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; Bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch, hiệu quả; Không làm cản trở đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát” (Điều 3 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.

[3] Nghị quyết số 35/2012/QH13 ngày 21/11/2012 của Quốc hội Về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn; Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2024 về Về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn

[4] Quy định này được bổ sung để đáp ứng yêu cầu: Quy định cụ thể về quy trình, thủ tục các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

Quy định này cũng tương đồng với quy định tại khoản 1 Điều 14 NQ96/2023 của QH về thủ tục đề nghị, kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm.

[5] Các hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội.

[6] Bổ sung thẩm quyền này để thống nhất với quy định của khoản 1 Điều 33, khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Khoản 1 Điều 33: “1. Đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị Quốc hội làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, trưng cầu ý dân, thành lập Ủy ban lâm thời của Quốc hội, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, tổ chức phiên họp bất thường, phiên họp kín của Quốc hội và kiến nghị về những vấn đề khác mà đại biểu Quốc hội thấy cần thiết.”