Quy chế làm việc của HĐND cấp xã Bài cuối: Sớm có công cụ vận hành thống nhất

Băn khoăn hình thức văn bản ban hành

Tháo gỡ kịp thời các vướng mắc khi vận hành mô hình mới, song việc triển khai thực thi Nghị quyết 104 trong thực tiễn cũng đặt ra nhiều băn khoăn khiến HĐND cấp xã không khỏi trăn trở: khi HĐND cấp xã cụ thể hóa Quy chế làm việc mẫu tại địa phương, văn bản ban hành là nghị quyết hành chính thông thường hay nghị quyết quy phạm pháp luật (QPPL)?

Ký kết quy chế phối hợp giữa HĐND, UBND và Ủy ban MTTQ xã Mai Phụ, Hà Tĩnh. Ảnh: Bình Nguyên

Theo Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành, một văn bản được coi là QPPL khi chứa quy tắc xử sự chung, áp dụng nhiều lần và mang tính bắt buộc. Với phạm vi áp dụng và nội dung hướng dẫn cụ thể, Quy chế làm việc của HĐND mang dáng dấp của một văn bản QPPL. Luật cũng quy định HĐND cấp xã ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao; chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; chính sách, biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Điều 2 Nghị quyết 104, HĐND cấp xã ban hành Quy chế làm việc của cấp mình phù hợp với Quy chế này, quy định pháp luật liên quan và điều kiện thực tế của địa phương. “Chiếu theo các yếu tố nói trên, rõ ràng HĐND cấp xã ban hành Quy chế làm việc sẽ là văn bản QPPL” - ông Lê Hồng Thái - đại biểu HĐND phường Ea Kao, tỉnh Đắk Lắk phân tích.

Tuy nhiên, theo hướng dẫn của Bộ Tư pháp tại một số công văn trao đổi, giải đáp về việc áp dụng Luật Ban hành văn bản QPPL và các nghị định liên quan, trong những trường hợp tương tự - cụ thể là khi xác định hình thức ban hành văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị chuyên môn thuộc UBND cấp xã - Bộ Tư pháp đã nêu rõ: nếu nội dung của quyết định do UBND cấp xã ban hành chỉ mang tính cụ thể hóa, không có quy định mới so với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, thì văn bản đó chỉ nên ban hành dưới hình thức quyết định hành chính, không phải văn bản QPPL.

Cách hiểu và hướng dẫn này có thể vận dụng tương tự đối với HĐND cấp xã. Cụ thể, khi HĐND cấp xã căn cứ Nghị quyết 104 để ban hành Quy chế làm việc của mình, thì nội dung của Quy chế thực chất chỉ là cụ thể hóa các quy định đã có trong Quy chế mẫu, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, cùng các nghị quyết liên quan. Do đó, Nghị quyết của HĐND cấp xã ban hành Quy chế làm việc của địa phương mình ban hành dưới dạng văn bản hành chính là phù hợp.

Trình tự ban hành cũng được quy định rõ ràng, ngắn gọn và phù hợp với điều kiện cấp xã: Thường trực HĐND dự thảo quy chế làm việc căn cứ trên mẫu của Nghị quyết 104, gửi lấy ý kiến, phân công các ban HĐND thẩm tra; trình kỳ họp HĐND xem xét, thảo luận, thông qua theo thẩm quyền. Đây là cách làm đúng thẩm quyền, hợp pháp và tiết kiệm thời gian. Nếu coi là văn bản QPPL thì các xã phải qua đủ quy trình từ thẩm định, công bố, đăng Công báo, tuân thủ đúng trình tự Luật Ban hành văn bản QPPL. Xác định là văn bản hành chính giúp linh hoạt, dễ áp dụng hơn nhưng vẫn bảo đảm tính thống nhất vì được ban hành dựa trên nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Cách tiếp cận này cho thấy tư duy pháp lý mềm dẻo, gần với thực tế, thống nhất về nội dung nhưng linh hoạt về hình thức, vừa bảo đảm tính pháp lý, vừa tránh rườm rà thủ tục. Vấn đề đặt ra hiện nay là cần sớm triển khai việc cụ thể hóa Nghị quyết 104 tại tất cả các địa phương, để HĐND cấp xã sớm có công cụ vận hành thống nhất.

Tạo chủ động cho địa phương

Bên cạnh những hoạt động của cơ quan dân cử ở cấp xã, một số quy định trong quá trình thực hiện Nghị quyết 104 cũng được các địa phương cụ thể hóa theo Điều 2 của Nghị quyết để phù hợp hơn với thực tiễn như Nghị quyết cho phép. Chẳng hạn, quy định gửi tài liệu kỳ họp thường lệ cho đại biểu HĐND 15 ngày trước khi khai mạc về cơ bản giúp đại biểu có thêm thời gian nghiên cứu, chuẩn bị ý kiến. Tuy nhiên, nhiều nơi, việc gửi quá sớm khi các báo cáo, tờ trình của UBND còn đang trong giai đoạn hoàn thiện khiến khâu thẩm tra chưa kịp cập nhật nội dung mới. Vì vậy, khi ban hành Quy chế làm việc nên điều chỉnh thời gian gửi tài liệu cho đại biểu sau khi hoàn thành thẩm tra, khoảng 5 ngày trước kỳ họp, sẽ bảo đảm tính kịp thời và sát thực tế hơn. Điều này cũng không trái quy định, vì Nghị quyết 104 đã quy định rất mở tại Điều 2: HĐND cấp xã ban hành Quy chế làm việc của cấp mình phù hợp với Quy chế này, quy định pháp luật có liên quan và điều kiện thực tế của địa phương.

Được ví như “cẩm nang hoạt động của HĐND cấp xã”, Nghị quyết 104 là bước tiến quan trọng trong việc chuẩn hóa hoạt động của HĐND cấp xã. Việc ban hành một khuôn mẫu thống nhất không chỉ giúp nâng cao tính chuyên nghiệp, công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan dân cử ở cơ sở mà còn tạo nền tảng để HĐND cấp xã thực hiện tốt hơn vai trò đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân.

Lê Hồng Hạnh, Phó trưởng Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND phường Nam Hồng Lĩnh, Hà Tĩnh