Lựa chọn công cụ tài chính xây dựng đường sắt cao tốc

Nếu Việt Nam đầu tư và xây dựng xong toàn tuyến HSR của mình, chúng ta sẽ đứng vào nhóm năm nước có chiều dài HSR dài nhất thế giới, gấp đôi tuyến HSR của Mỹ. Nhưng làm sao để có thể huy động tài chính (gần 70 tỉ đô la Mỹ) và sử dụng mô hình nào để đầu tư cho hệ thống đường sắt ấy?

Các mô hình huy động vốn và các dạng hợp đồng triển khai HSR

Khi nói về “tài chính” dành cho HSR, các nghiên cứu nước ngoài thường chia nguồn tài chính thành hai nhóm là: (i) nguồn tài trợ và (ii) nguồn vốn huy động. Nguồn tài trợ (funding) được định nghĩa là nguồn tiền mặt bỏ ra trước khi xây dựng HSR để chi trả cho các nghiên cứu về phạm vi, tính khả thi và tác động môi trường, cũng như nguồn tiền mặt sau khi xây dựng cần thiết để chi trả cho chi phí vận hành và bảo trì hệ thống cơ sở hạ tầng của siêu dự án. Trong khi đó, nguồn vốn huy động (financing) là “nguồn vốn đầu tư cần thiết để mua lại hành lang đất đai, cũng như để thiết kế, xây dựng và đưa vào vận hành các hệ thống cơ sở hạ tầng liên quan”. Như vậy, phần tài chính lớn nhất mà một dự án HSR cần có thường là phần “vốn huy động”.

Khi huy động vốn, có 5 loại hình dự án mà một dự án HSR có thể tiến hành, chúng bao gồm: dự án của Chính phủ, tư nhân hóa, đối tác công - tư (PPP), cho thuê, hợp đồng quản lý và thỏa thuận tư nhân - tư nhân. Như vậy, các dự án có thể trải dài về mô hình triển khai từ “hoàn toàn do Nhà nước thực hiện” tới “hoàn toàn do tư nhân đảm trách”.

Có những trường hợp, như Trung Quốc, chính phủ nước này quyết định thực hiện việc xây dựng 50.000 ki lô mét HSR với chủ yếu là nguồn vốn chính phủ và do các chủ thể của khu vực nhà nước thực hiện. Trước năm 2004, đầu tư của Trung Quốc vào HSR thường sử dụng mô hình đầu tư trực tiếp. Bộ Đường sắt (MOR) cung cấp kinh phí đầu tư và chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thực hiện dự án. Từ năm 2004, hầu hết các dự án lớn đều sử dụng mô hình vốn chủ sở hữu.

Theo cách tiếp cận này, Tổng công ty Đường sắt Trung Quốc (CRC) thông qua các công ty con của mình như Tổng công ty Đầu tư đường sắt Trung Quốc hoặc văn phòng ở địa phương thành lập liên doanh với chính quyền địa phương (thường là chính quyền tỉnh), đôi khi có sự tham gia của bên thứ ba, chẳng hạn như Tập đoàn Bảo hiểm Bình An trong Công ty HSR Bắc Kinh - Thượng Hải, Tổng công ty Dầu khí quốc gia Trung Quốc trong Công ty Đường sắt liên tỉnh Bắc Kinh - Thiên Tân và Tập đoàn Fosun trong Công ty HSR Hàng Châu - Thiệu Hưng - Thái Châu.

Các dự án thường được tài trợ bằng 50% vốn chủ sở hữu từ các đối tác liên doanh chính phủ và 50% vốn vay từ các ngân hàng trong nước (như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc) và ở mức độ rất hạn chế từ các ngân hàng quốc tế. CRC chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện dự án và huy động tài chính. Cách tiếp cận này cũng được gọi là mô hình “hợp tác giữa đường sắt và chính quyền địa phương”.

Cũng có những trường hợp kết hợp giữa nhà nước với tư nhân theo dạng thức PPP để triển khai dự án từ toàn phần đến một phần của tất cả các hạng mục.

Với trường hợp của Pháp, Anh, Tây Ban Nha, Ý, chính phủ các nước này đã lựa chọn linh hoạt giữa các mô hình hợp đồng PPP như thiết kế - xây dựng (DB), thiết kế - xây dựng - vận hành - bảo trì (DBOM), thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành - bảo trì (DBFOM) với các tỷ lệ góp vốn khác biệt để hoàn thành dự án.

Pháp áp dụng nhiều mô hình tài chính khác nhau. Trong giai đoạn đầu, vốn đầu tư hoàn toàn là vay của chính phủ, sau đó đã chuyển đổi mô hình tài chính sang PPP. Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm đầu tư xây dựng và bảo trì tuyến đường theo thời hạn của hợp đồng PPP, và chính phủ chịu trách nhiệm vận hành, khai thác và tài trợ rủi ro. Hình thức này được tiến hành với tuyến dự án đường tránh LGV Contournement Nîmes - Montpellier dài 70 ki lô mét, hoàn thành năm 2017 với tổng chi phí là 2,3 tỉ euro, trong đó Tập đoàn OC’VIA đã đóng góp 1,5 tỉ euro cho quá trình xây dựng. Khu vực công, bao gồm Liên minh châu Âu (EU), Chính phủ Pháp, vùng Languedoc - Roussillon, tỉnh Gard và các thành phố Nîmes và Montpellier đóng góp 0,8 tỉ euro còn lại. Một mô hình PPP khác là nhượng quyền vận hành, thu phí cho các nhà đầu tư tư nhân, chẳng hạn như tuyến LGV SEA (LGV Sud Europe Atlantique) nối Tours và Bordeaux, dài 300 ki lô mét với thời hạn nhượng quyền là 50 năm kể từ năm 2011. Phía tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng và vận hành (DBO), Chính phủ Pháp và EU tài trợ 50% chi phí đầu tư xây dựng.

Tại Ý, trước năm 2013, mạng lưới HSR chủ yếu được tài trợ thông qua hai sáng kiến là: (i) huy động vốn qua trái phiếu của một công ty phương tiện giao thông mới thành lập và (ii) tài trợ được cung cấp bằng cách sử dụng khoản vay thông qua ngân hàng thương mại Cassa Depositi e Prestiti và Ngân hàng Đầu tư châu Âu. Điều đáng chú ý là vào năm 2003, Ý bắt đầu chuyển từ cách tiếp cận “huy động vốn qua ngân hàng” sang “huy động từ thị trường vốn”, đồng thời mở rộng vai trò của các thực thể siêu quốc gia. Khoản vay doanh nghiệp đầu tiên của Ngân hàng Đầu tư châu Âu (EIB) (không có bất kỳ bảo lãnh hoặc tài sản thế chấp nào) đã được Chính phủ Ý ký vào năm 2011.

Vương quốc Anh áp dụng hợp đồng xây dựng - sở hữu - vận hành - chuyển giao (BOOT). Dự án HS1 dài 109 ki lô mét giữa St Pancras International ở London và Đường hầm eo biển Manche, có chi phí xây dựng 5,8 tỉ bảng Anh, do Tập đoàn London and Continental Railways (LCR) xây dựng và huy động vốn bằng cách bán trái phiếu do chính phủ bảo lãnh.

Sau khi hoàn thành việc xây dựng, việc vận hành và bảo trì được trao cho một nhà đầu tư khác trong 30 năm, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng và quyền sở hữu đất đai vẫn thuộc về nhà nước. Khi kết thúc thời hạn nhượng quyền, tất cả các quyền sẽ được chuyển lại cho chính phủ. HS1 nhận được doanh thu từ phí tiếp cận đường ray được bán trên cơ sở thương mại. Dự án HSR2 từ London đến West Midlands có mô hình tương tự.

Ở Tây Ban Nha, trong quá trình xây dựng, 40% vốn đầu tư do đơn vị quản lý cơ sở hạ tầng nhà nước tài trợ, 60% bằng vốn tư nhân hoặc nợ dài hạn. Sau đó chính phủ sẽ nhượng quyền khai thác và vận hành cho nhà đầu tư trong vòng 25 năm.

Tại Nhật Bản, Cơ quan Xây dựng, Vận tải và Công nghệ đường sắt Nhật Bản - JRTT (doanh nghiệp nhà nước) và các công ty cổ phần tư nhân - JR (gồm các công ty như JR Center, JR East, JR West) đã hợp tác công tư. Theo đó, về đầu tư cơ sở hạ tầng, JRTT chịu trách nhiệm xây dựng các tuyến HSR, sở hữu tuyến và cho các đơn vị khai thác của JR thuê lại. Vốn đầu tư sẽ do chính phủ cung cấp, trong đó vốn từ ngân sách trung ương chiếm hai phần ba và vốn từ ngân sách địa phương chiếm một phần ba. Về vận hành, các công ty JR chịu trách nhiệm mua tàu và vận hành để thu phí hoàn vốn và trả tiền thuê cơ sở hạ tầng.

Các công cụ tài chính huy động vốn cho dự án HSR

Thực tiễn phát triển HSR ở 20 quốc gia cho thấy không có một mô hình tối ưu về công - tư cho loại dự án HSR vì nó phụ thuộc vào tình hình cụ thể mỗi nước và vào nhiều điều kiện, trong đó bốn trụ cột quan trọng đã được tổng kết rộng rãi bởi các ngân hàng phát triển về tính khả thi, bền vững của dự án. Chúng bao gồm: (1) Khả năng kinh tế, (2) Phân bổ rủi ro hợp lý, (3) Gói tài chính an toàn, (4) Môi trường đầu tư thuận lợi. Với mỗi trụ cột, sẽ có từ 5-10 tiêu chí để hình dung cụ thể hơn nữa. Như vậy, một mô hình huy động tài chính tối ưu thì ưu tiên quan tâm không phải là do ai tiến hành hay quan hệ công - tư phân bổ như thế nào mà là: (i) điều kiện huy động như thế nào và (ii) những công cụ huy động tài chính nào có thể sử dụng?

Với câu hỏi quan trọng về “công cụ tài chính” hay “tiền từ đâu ra”, có hai nhóm công cụ chủ chốt là các công cụ huy động tài chính truyền thống và các công cụ huy động tài chính mang tính thay thế. Các công cụ huy động tài chính truyền thống vẫn tập trung vào ba nhóm lớn là thị trường tín dụng, thị trường trái phiếu và thị trường chứng khoán. Mỗi thị trường sẽ có những ưu, nhược điểm riêng quyết định xem sự tham gia của khu vực nào là hợp lý.

Chẳng hạn, thị trường tín dụng bao gồm các công cụ: tín dụng ngân hàng, cho vay liên kết, chứng khoán có tài sản bảo đảm. Thị trường trái phiếu có thể gồm các công cụ như: trái phiếu doanh thu dự án và trái phiếu đặc biệt của chính quyền địa phương. Các công cụ huy động tài chính mang tính thay thế, ở châu Âu chẳng hạn, có thể bao gồm: Các khoản vay theo Đạo luật Tài chính cơ sở hạ tầng giao thông và Đạo luật Đổi mới (TIFIA); quỹ luân chuyển của các bang về môi trường; quỹ luân chuyển của tiểu bang về giao thông; ngân hàng cơ sở hạ tầng của bang; trái phiếu xanh; trái phiếu tác động xã hội...

Nhưng nhìn chung, từ kinh nghiệm làm HSR trên thế giới, có mấy điểm chung như sau:

(i). Các chủ đầu tư cần có phương án huy động tài chính rõ ràng, trong đó các công cụ huy động vốn cần cụ thể, có tỷ lệ và có phương án hoàn vốn chi tiết.

(ii) Đặc biệt, tôi cho rằng, với Việt Nam, việc xác định mô hình đầu tư hoặc loại hợp đồng triển khai không phải là ưu tiên trọng yếu hàng đầu, mà nó nên là việc tính toán xem với nhóm bốn điều kiện huy động vốn thì công cụ tài chính nào là phù hợp. Các cách triển khai sáng tạo hay không, dự án sẽ có tính tài chính bền vững hay nợ xấu đến mức phá sản, có hiệu quả hay gây nguy hại cho tài chính công sẽ được quyết định chủ yếu ở việc sử dụng công cụ nào chứ không phải ở những tranh luận xoay quanh dạng hợp đồng gì.

(*) Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và chiến lược Trung Quốc (CESS)

TS. Phạm Sỹ Thành (*)