Đề xuất 07 vấn đề đổi mới quan trọng, mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật

Đề xuất 07 vấn đề đổi mới quan trọng, mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật

Bộ Tư pháp cho biết, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 và đã được sửa đổi bổ sung một số điều vào năm 2020 (sau đây gọi là Luật năm 2015). Qua gần 10 năm thi hành Luật năm 2015, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận trong việc hình thành hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận, cơ bản điều chỉnh tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, tạo nền tảng pháp lý, góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội.

Theo báo cáo của các bộ, cơ quan ngang bộ, tính từ ngày 01/7/2016 đến ngày 31/12/2023, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trình ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền 7.759 văn bản. Trong đó, Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành 113 luật, 54 nghị quyết; trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội 03 pháp lệnh, 32 nghị quyết; Chính phủ ban hành 983 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành 353 quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành 6.184 thông tư và 37 thông tư liên tịch.

Theo báo cáo, các địa phương đã ban hành 90.610 VBQPPL. Trong đó, cấp tỉnh ban hành 32.721 VBQPPL (11.398 nghị quyết, 21.323 quyết định); cấp huyện là 18.006 VBQPPL (5.148 nghị quyết và 12.858 quyết định); cấp xã là 39.883 VBQPPL (31.917 nghị quyết và 7.966 quyết định).

Bên cạnh các kết quả nêu trên, thực tiễn thi hành Luật năm 2015 cho thấy còn một số tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL như chất lượng xây dựng, hoàn thiện pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, tính ổn định và khả năng dự báo của một số luật còn chưa cao nên thường xuyên phải sửa đổi; một số quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, có quy định chưa rõ ràng, rườm rà, cản trợ việc thực thi, gây thất thoát, lãng phí các nguồn lực; việc ban hành chính sách, quy định pháp luật điều chỉnh những vấn đề mới còn chậm, chưa tạo khung khổ pháp lý thúc đẩy được động lực tăng trưởng, chưa thích ứng và theo kịp những thay đổi nhanh chóng dưới sự tác động mạnh mẽ của Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4; việc phân cấp, phân quyền chưa triệt để, chưa rõ trách nhiệm, vẫn tập trung nhiều ở Trung ương, việc cắt giảm thủ tục hành chính còn hạn chế; tổ chức thi hành pháp luật vẫn là khâu yếu, chưa có cơ chế hữu hiệu để nhận diện, phản ứng chính sách kịp thời...

Các tồn tại, hạn chế nêu trên có nguyên nhân từ các quy định của Luật năm 2015 và từ tổ chức thi hành Luật. Cụ thể, luật chưa đủ cơ chế linh hoạt để Chính phủ chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; phản ứng chính sách hoặc xử lý những vấn đề phát sinh trong thực tiễn (như tình hình dịch bệnh, thiên tai, biến đổi khí hậu, xung đột vũ trang…).

Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL còn rườm rà, nhiều công đoạn, mất nhiều thời gian, chưa linh hoạt, chưa đáp ứng yêu cầu xử lý trường hợp cấp bách, đột xuất; chưa có sự tách bạch giữa quy trình chính sách với quy trình lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm dẫn đến vẫn còn tâm lý xem nhẹ việc thực hiện quy trình chính sách, chính sách đề xuất còn chung chung, đánh giá tác động chưa thực chất; còn có nhiều hình thức với nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL.

Các quy định về tổ chức thi hành VBQPPL còn chưa đầy đủ, cụ thể; chưa có cơ chế hiệu quả để tiếp nhận ý kiến của người dân, doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức về các vướng mắc trong quá trình tổ chức thi hành VBQPPL.

Quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quy trình xây dựng và tổ chức thi hành VBQPPL còn chưa đầy đủ, rõ ràng, nhất là về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với những vi phạm về ban hành VBQPPL của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Đội ngũ công chức làm công tác xây dựng pháp luật chưa được quan tâm đúng mức; kinh phí, định mức phân bổ cho công tác xây dựng pháp luật còn thấp, không đủ để thực hiện các bước trong quy trình xây dựng VBQPPL như xây dựng và đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, người làm thực tiễn; ứng dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo trong xây dựng và thi hành VBQPPL còn hạn chế...

Do vậy, Bộ Tư pháp đã dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi). Tại dự thảo, Bộ Tư pháp đề xuất 07 vấn đề đổi mới quan trọng, mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật.

1. Đổi mới việc xây dựng Chương trình lập pháp của Quốc hội

Bộ Tư pháp cho rằng, việc xây dựng Chương trình lập pháp cần bảo đảm sự chủ động tối đa cho các cơ quan, cụ thể: (i) bảo đảm sự chủ động của Quốc hội trong việc xây dựng Chương trình kỳ họp, các cơ quan của Quốc hội chủ động được tiến độ thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến và Đại biểu Quốc hội được tiếp cận sớm hồ sơ, chủ động trong việc nghiên cứu, thảo luận, cho ý kiến; (ii) bảo đảm sự chủ động cho Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc lập đề nghị, soạn thảo và trình dự án luật, giải tỏa vấn đề áp lực, chạy theo tiến độ như hiện nay để chú trọng vào chất lượng của dự án luật.

Dự thảo Luật quy định về Chương trình lập pháp (thay cho tên gọi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay) với tính chất là: (i) Chương trình để định hướng cho hoạt động lập pháp; (ii) Chương trình này sẽ mang tính linh hoạt cao.

Đặc biệt, quy trình xây dựng chính sách sẽ được tách bạch ra khỏi quy trình lập Chương trình lập pháp.

2. Bổ sung hình thức nghị quyết quy phạm của Chính phủ

Trước đây, Luật năm 2008 quy định Chính phủ được ban hành VBQPPL dưới 02 hình thức là nghị định và nghị quyết. Với chủ trương đơn giản hóa hình thức VBQPPL, Luật năm 2015 đã bỏ hình thức nghị quyết và chỉ giữ lại 01 hình thức VBQPPL do Chính phủ ban hành là nghị định. Tuy nhiên, thực tiễn công tác chỉ đạo, điều hành và phản ứng chính sách của Chính phủ trong thời gian qua, đặc biệt là trong giai đoạn phòng, chống đại dịch COVID-19 và phục hồi kinh tế sau đại dịch đã đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành một hình thức văn bản riêng (ngoài nghị định của Chính phủ) với một quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời để văn bản có hiệu lực sau khi ban hành và xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh.

Ngoài ra, Luật hiện hành chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành VBQPPL để thực hiện thí điểm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn, chưa bảo đảm được sự linh hoạt và tính kịp thời trong chỉ đạo, điều hành, phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Do đó, dự thảo Luật bổ sung quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành nghị quyết quy phạm để thí điểm các vấn đề thộc thẩm quyền của Chính phủ; giải quyết các vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn; để áp dụng pháp luật trong một thời gian nhất định. Đồng thời, quy định một số đặc thù trong xây dựng, ban hành loại văn bản này, bảo đảm nhanh gọn (nghị quyết của Chính phủ có thể có hiệu lực kể từ ngày Chính phủ thông qua).

3. Phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy

Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của một số nước, dự thảo Luật đã phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy.

Theo đó, bố cục và thiết kế nội dung của dự thảo Luật theo hướng, Luật này chỉ quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; đối với các VBQPPL còn lại, Luật chỉ quy định nguyên tắc, loại hình VBQPPL mà các chủ thể được phép ban hành và giao các cơ quan quy định chi tiết.

Đồng thời, sửa đổi, bổ sung khái niệm "văn bản quy phạm pháp luật", "chính sách" làm cơ sở xác định thẩm quyền của các chủ thể trong lập pháp và lập quy. Điều 2 dự thảo Luật quy định về khái niệm "văn bản quy phạm pháp luật" theo hướng mở với 02 tiêu chí cơ bản: (i) do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này; (ii) trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội (bỏ tiêu chí về áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định). Đồng thời, khoản 3 Điều 3 dự thảo Luật bổ sung quy định giải thích từ ngữ "chính sách" là biện pháp, giải pháp cụ thể của Nhà nước để thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định.

Để tạo sự chủ động cho các cơ quan trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, dự thảo Luật đã: (i) bổ sung khái niệm "văn bản quy định chi tiết" (là văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể các nội dung được ủy quyền trong văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn); (ii) bổ sung quy định trường hợp điều chỉnh những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên, chưa có tính ổn định cao thì ủy quyền, giao cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết; (iii) bỏ quy định về việc giao cơ quan quy định chi tiết và phạm vi nội dung giao quy định chi tiết tại các điều, khoản, điểm cụ thể (nội dung này sẽ được thiết kế thành 01 điều khoản chung tại phần trách nhiệm thi hành của từng văn bản và quy định chung theo hướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và các cơ quan trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành văn bản đó).

4. Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nhằm thể chế hóa chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, đổi mới mạnh mẽ quy trình xây dựng pháp luật, trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, dự thảo Luật quy định đổi mới toàn diện, mạnh mẽ quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, trong đó tập trung vào 02 vấn đề lớn, trọng tâm là: (i) đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (ii) quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn.

5. Đẩy mạnh phân cấp gắn với tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL

Dự thảo Luật bổ sung quy định ban hành VBQPPL của một số chủ thể để quy định về vấn đề phân cấp như: Chính phủ ban hành nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, Bộ trưởng, Thủ trương cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để phân cấp cho chính quyền địa phương một số vấn đề thuộc phạm vi quản lý; HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành nghị quyết, quyết định để phân cấp một số vấn đề thuộc thẩm quyền cho chính quyền địa phương cấp dưới.

Dự thảo Luật bổ sung quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành VBQPPL, cụ thể: trực tiếp chỉ đạo và chịu trách nhiệm về tiến độ, chất lượng xây dựng, ban hành và kịp thời tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật; chỉ đạo thực hiện các biện pháp phòng, chống và chịu trách nhiệm nếu để xảy ra tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ, lãng phí bị tác động trong xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật...

6. Quy định việc chịu trách nhiệm đến cùng của các cơ quan trình dự án luật

Với tinh thần mỗi nhiệm vụ chỉ giao cho một người chủ trì và chịu trách nhiệm, trên cơ sở chủ trương của Đảng về việc đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong công tác xây dựng pháp luật, quy định về trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, đảng viên, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền về kiểm soát quyền, lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật, cần thiết phải phân định rõ vị trí, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng pháp luật.

Theo đó, Chính phủ làm đúng vai là cơ quan trình dự án luật và chịu trách nhiệm đến cùng với dự án luật do mình trình; Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền thông qua hoặc không thông qua dự án luật do Chính phủ trình.

Bên cạnh đó, nhằm nâng cao tính chủ động và trách nhiệm đến cùng, bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án, từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến khâu chỉnh lý dự thảo, đồng thời, bảo đảm tốt hơn việc thi hành luật sau khi được Quốc hội thông qua, dự thảo Luật quy định cơ quan trình chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra và các cơ quan có liên quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật.

7. Giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

Hiện nay, hoạt động giải thích pháp luật diễn ra không thường xuyên, cách thức giải thích còn nặng về ban hành những quy phạm bổ sung, việc giải thích pháp luật chưa thực sự hiệu quả trước một nhu cầu lớn và cấp thiết của thực tiễn, nhất là quá trình áp dụng một số luật còn gặp vướng mắc do còn cách hiểu khác nhau về cùng một quy phạm.

Do vậy, dự thảo Luật bổ sung quy định về giải thích áp dụng VBQPPL. Theo đó, việc giải thích áp dụng VBQPPL được thực hiện trong trường hợp quy định của văn bản có cách hiểu khác nhau, không xác định rõ quy định để áp dụng. Cơ quan nào ban hành VBQPPL thì cơ quan đó sẽ giải thích áp dụng VBQPPL. Việc giải thích phải đảm bảo đúng với tinh thần, mục đích, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; không được sửa đổi, bổ sung hoặc đặt ra quy định mới.

Mời bạn đọc xem toàn văn dự thảo và góp ý tại đây.

Nước Nước