Cần 5 cơ chế đặc thù làm đường sắt tốc độ cao

Nguồn vốn nào là chủ lực?

Thủ tướng vừa yêu cầu rà soát lại suất đầu tư dự án đường sắt tốc độ cao, trên cơ sở đó đề xuất các cơ chế đặc thù, nhất là về huy động nguồn lực và quy trình thủ tục, chính sách đất đai, giải phóng mặt bằng, mỏ vật liệu… Theo ông, vì sao dự án này cần phải có chính sách đặc thù?

Chính sách đặc thù nghĩa là luật chưa có quy định và cơ chế này thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Vậy để triển khai, có những vấn đề gì luật chưa quy định?

TS Lê Xuân Nghĩa, thành viên Hội đồng tư vấn Chính sách tài chính, tiền tệ, nguyên Phó chủ tịch Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia.

Để làm rõ câu hỏi này, tôi trở lại phân tích cấu trúc vốn của dự án gồm: Vốn từ ngân sách; Vốn phát hành trái phiếu chính phủ - thực chất cũng là ngân sách; Vốn phát hành trái phiếu công trình - của các địa phương, vốn ODA và vốn ngân hàng.

4/5 nguồn vốn trong cấu trúc nói trên thì đã rõ. Riêng nguồn vốn trái phiếu công trình, tỉnh nào thấy thuận lợi thì tỉnh đó phát hành, chủ yếu để giải phóng mặt bằng, đầu tư hạ tầng giao thông kết nối, hệ thống logistics...

Các địa phương cũng có thể tận dụng cơ hội này, khai thác quỹ đất quanh nhà ga đường sắt tốc độ cao để phát triển đô thị, công nghiệp, dịch vụ...

Vậy địa phương lấy đâu ra tiền để đầu tư những hạng mục đó? Họ kỳ vọng có thể đấu giá quyền sử dụng đất tại những khu đô thị mới này, bởi sau khi hình thành, giá trị đất sẽ tăng mạnh, từ đó trả tiền cho trái phiếu công trình mà họ phát hành.

Đối với nguồn vốn vay ODA, tôi cho rằng không đáng kể, chỉ vài ba tỷ USD. Có điều, ODA thuận lợi là nguồn tiền có sẵn, có thể dùng để đặt cọc cho chi phí về công nghệ, hay hợp đồng thiết kế hoặc giám sát.

Như vậy, cốt lõi vẫn là trái phiếu chính phủ. Trái phiếu công trình là nguồn lớn thứ hai. Về vốn ngân hàng thì chủ yếu giải quyết vấn đề làm thế nào để ngân hàng Trung ương tham gia vào đây để xây dựng thị trường trái phiếu.

Và để tháo gỡ cho vấn đề huy động, sử dụng và phát huy hiệu quả nguồn vốn cho dự án như phân tích ở trên, có 5 chính sách cần có cơ chế đặc thù.

5 cơ chế đặc thù

Năm cơ chế đặc thù cụ thể đó là gì, thưa ông?

Thứ nhất là chính sách đặc thù sử dụng vốn ngân sách. Quy định hiện hành không cho phép điều chuyển vốn từ hạng mục này sang hạng mục khác.

Tuy nhiên, với dự án này, cần đề nghị Quốc hội cho phép Chính phủ để Thủ tướng được quyền điều chuyển nguồn vốn một cách linh hoạt giữa các khoản với nhau, cũng như giữa các hạng mục với nhau.

Ví dụ, trong dự án có nhiều hạng mục như đền bù giải phóng mặt bằng, mua công nghệ, tư vấn thiết kế, thi công xây lắp... Quá trình triển khai, sẽ có hạng mục làm trước, làm sau.

Như vậy, ở cùng một thời điểm sẽ có hạng mục chưa cần hoặc cần ít vốn và ngược lại. Trong trường hợp đó, tiền từ nơi chưa cần sẽ phải được điều tiết sang chỗ đang thiếu, dứt khoát không để thiếu vốn. Như doanh nghiệp xây lắp mà thiếu tiền, không huy động được nhân công, dự án chậm tiến độ ngay.

Cơ chế đặc thù thứ 2 liên quan đến huy động, sử dụng nguồn vốn trái phiếu chính phủ. Đến nay, hành lang pháp lý từ phát hành, cơ chế thanh toán, lãi suất cho trái phiếu chính phủ đã đầy đủ, chỉ còn thiếu cơ chế là nguồn vốn này cũng phải được cho phép điều chuyển linh hoạt giữa các hạng mục.

Ví dụ trái phiếu huy động đáng lẽ để xây cầu, nhưng cầu chưa thiết kế xong thì có thể chuyển sang làm đường. Dự án đường sắt tốc độ cao có quy mô rất lớn, kỹ thuật phức tạp nên có rất nhiều tình huống có thể xảy ra.

Cơ chế đặc thù thứ 3 liên quan đến phát hành trái phiếu công trình. Trước đây luật chỉ cho phép các địa phương có tiềm lực tài chính mới được phép phát hành, như vậy chỉ có Hà Nội và TP.HCM là đủ điều kiện. Trong khi đó, nhu cầu của Hà Nội, TP.HCM khả năng thu hút trái phiếu chưa chắc đã cao, vì mỗi địa phương chỉ có một nhà ga.

Nhưng với các địa phương khác, nhất là nơi có nhiều điểm du lịch thì nhà ga là một cơ hội phát triển lớn. Do vậy, cần cho phép tất cả các tỉnh khi cần là được phát hành trái phiếu công trình, được trang trải khoản vốn này này bằng việc đấu giá quyền sử dụng đất. Và họ phải chịu trách nhiệm về hoạt động đó.

Cơ chế đặc thù thứ 4 là về phát hành trái phiếu chính phủ. Luật Ngân sách hiện không cho phép ngân hàng Trung ương đứng ra làm đại lý phát hành, mặc dù đó là thông lệ trên thế giới.

Khi có ngân hàng Trung ương "đứng cạnh", Bộ Tài chính muốn phát hành TPCP bao nhiêu được bấy nhiêu, ngân hàng Trung ương cũng có ngay một công cụ để điều tiết tiền tệ.

Trong khi đó, ngân hàng Trung ương đứng ra có nhiều thuận lợi. Thứ nhất, có thể phối hợp nhanh nhạy giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa, ở chỗ: Bộ Tài chính phát hành, ngân hàng Trung ương bảo lãnh. Nếu Bộ Tài chính phát hành 100 tỷ mà chỉ bán được 50 tỷ thì 50 tỷ còn lại ngân hàng mua và khi đó, TPCP trở thành một công cụ để điều chỉnh chính sách tiền tệ. Ví dụ, nếu lạm phát, muốn rút tiền về, ngân hàng Trung ương sẽ bán trái phiếu ra và ngược lại, khi lạm phát thấp, sẽ lại mua trái phiếu đó về.

Nói cách khác, khi có ngân hàng Trung ương đứng cạnh thì Bộ Tài chính muốn phát hành bao nhiêu được bấy nhiêu, không sợ "ế". Ngân hàng Trung ương cũng có ngay một công cụ để điều tiết tiền tệ là "bơm" ra, "hút" vào.

Cơ chế đặc thù thứ 5 là cho phép tất cả các doanh nghiệp trúng thầu tham gia dự án được vay vốn trung và dài hạn ở ngân hàng không phải thế chấp. Hoặc ít nhất là vay vốn lưu động ngắn hạn không phải thế chấp. Thay vào đó, doanh nghiệp được đảm bảo bằng quyền đòi nợ hoặc là ngân hàng quản lý dòng tiền của khách hàng tại dự án này.

Chính sách đặc thù này không thuộc thẩm quyền Quốc hội mà là đặc thù của ngành ngân hàng, nhưng cần Quốc hội có ý kiến thì Ngân hàng Nhà nước mới đứng ra chỉ đạo các ngân hàng thương mại cho vay. Ngân hàng Nhà nước hoàn toàn có điều kiện để hỗ trợ các ngân hàng thương mại khi cần thiết.

Chẳng hạn, Ngân hàng Nhà nước chỉ cần động thái cho giảm nộp dự trữ bắt buộc từ 3% xuống còn 2% thì đã có khoản tiền lớn cho các doanh nghiệp vay. Hoặc trên thị trường liên ngân hàng lãi suất 4%, doanh nghiệp có thể được vay với mức 3%.

Chẳng hạn, một ngân hàng vừa và nhỏ, vốn khoảng 500.000 tỷ, nếu được giảm dự trữ bắt buộc từ 3% xuống còn 2% có thể dư ra 5.000 tỷ, thừa sức cho vay không cần thế chấp.

Nếu mở rộng ra cả hệ thống ngân hàng đang có tổng tiền gửi khoảng 13 triệu tỷ đồng, thì với mức giảm 1% dự trữ bắt buộc, chúng ta có tới 130.000 tỷ để cho vay nền kinh tế.

"Không ai đi vay 60 tỷ rồi cất kho"

Nếu 5 chính sách đặc thù như trên được áp dụng, ông đánh giá khả năng huy động vốn cho dự án như thế nào?

Một số chuyên gia đang so sánh quy mô dự án với GDP. Cũng đúng thôi, nhưng tôi cho rằng chưa đủ.

Lâu nay người mua toàn bộ trái phiếu chính phủ là hệ thống tài chính, bao gồm ngân hàng, các công ty bảo hiểm. Mà họ mua là để kinh doanh. Bởi đây là sản phẩm kinh doanh an toàn nhất và thanh khoản tốt nhất, muốn bán lúc nào cũng được và bán là có lời. Vì 2 lý do đó, các ngân hàng thương mại đều dành từ 2-5% tổng tài sản để mua.

Trong khi đó, với tổng tài sản của toàn bộ hệ thống ngân hàng và công ty bảo hiểm khoảng 600 tỷ USD (gấp rưỡi GDP ước tính 440 tỷ đô la), nếu hằng năm, họ chỉ cần bỏ ra khoảng 1% để mua trái phiếu chính phủ thì chúng ta đã có 6 tỷ USD mỗi năm.

Thực tế thì tổng khối lượng TPCP khoảng 350 nghìn tỷ đồng hiện nay chủ yếu do hệ thống ngân hàng mua hết. Và việc phát hành thêm 150 nghìn tỷ đồng trái phiếu chính phủ cho dự án đường sắt tốc độ cao không thành vấn đề.

Cộng với việc để Ngân hàng Nhà nước được quyền làm đại lý như phân tích ở trên, sau này các ngân hàng thương mại có thể buôn đi bán lại với Ngân hàng Nhà nước, dùng trái phiếu này làm công cụ điều tiết thị trường thì càng an toàn.

Chưa kể, tôi được biết, nhiều nhà đầu tư quốc tế cũng đang "nhòm ngó" đợt phát hành trái phiếu chính phủ sắp tới, bởi lãi suất khá hấp dẫn.

Hiện hệ thống ngân hàng đang "nắm trong tay" khoảng 350 nghìn tỷ đồng TPCP.

Như ông phân tích, chúng ta có thể tạm yên tâm về nguồn lực cho dự án. Giờ là lúc bàn tới lãi suất, gánh nặng này làm sao cho nhẹ bớt?

Có một luồng thông tin tính toán rằng: Tổng nguồn vốn vay 60 tỷ USD nhân với lãi suất 3% bằng 1,8 tỷ USD mỗi năm và 10 năm thành 18 tỷ USD. Trong khi doanh thu dự án cỡ 200-300 triệu USD/năm thì làm sao trả nổi lãi suất đó?

Nhưng họ tính thế là nhầm, vì không ai dại gì đi vay ngay một lúc 60 tỷ USD rồi để trong kho, sau đó mỗi năm rút ra vài tỷ để dùng như vậy. Thay vào đó, chúng ta sẽ phát hành theo đợt, trên cơ sở nhu cầu thực tế của dự án, ví dụ năm nay 6 tỷ, năm sau lũy kế lên 10 tỷ, năm sau nữa là 18 tỷ…

Và theo cách phân kỳ, cần đến đâu huy động đến đó như vậy, lãi suất không cao như dự kiến.

Điều này đã được Bộ GTVT tính toán chi tiết trong báo cáo tiền khả thi, kể cả tính toán độ nhạy của dự án và các chỉ tiêu như: Lãi suất hoàn vốn nội bộ (IRR) đều cao hơn lãi suất tiền gửi ngân hàng; Giá trị quy về hiện tại dòng (NPV) đều dương.

Đó là lãi suất, chúng ta còn phải trả nợ gốc nữa chứ, thưa ông?

Để tính toán đầy đủ hiệu quả tài chính, kinh tế của dự án, phải nhìn tổng thể. Thứ nhất doanh thu dự án sẽ tăng nhanh. Thứ hai, tác động lan tỏa của dự án rất lớn.

Lâu nay chúng ta mới tính doanh thu từ vận tải hành khách thì không đủ, chưa tính đến tác dụng lan tỏa ở toàn bộ nền công nghiệp phụ trợ, như đầu máy, toa xe, cho đến phát triển thị trường bất động sản.

Thứ ba là phát triển du lịch. Thứ tư, trong tương lai, chúng ta sẽ "lãi" được khoản thuế carbon…

Theo tính toán của chúng tôi, mức thuế carbon có thể tăng lên tương ứng 2-3% doanh thu với đường hàng không và 4-5% với đường bộ, nghĩa là sẽ mất đi toàn bộ lợi nhuận nếu không chuyển đổi xanh. Đây là tôi tính theo giá carbon của Indonesia, được dự báo khoảng 60 USD/tấn vào năm 2030, còn nếu tính theo giá của châu Âu thì còn cao hơn nữa.

Chiếu vào dự án này, nếu tính doanh thu đạt 200 triệu USD như dự kiến và thuế carbon ở mức 3%, chúng ta có thể "lời" ra được được 6 triệu USD mỗi năm, để gánh cho các chi phí khác.

Một giá trị gia tăng khác nữa, đó là thu hút lao động, giải quyết công ăn việc làm và đặc biệt là tạo ra một "trường đào tạo" tại chỗ nhân lực chất lượng cao, từ cơ khí chế tạo, xây dựng cao cấp, điều khiển tín hiệu đến quản trị...

Thực tiễn cho thấy, hoạt động đào tạo ở các trường nghề chưa đủ, mà phải gắn với hiện trường, nhà máy. Chính vì vậy, chúng ta phải có chiến lược để tận dụng dự án như là một công trường thực địa để đào tạo đội ngũ kỹ sư, công nhân bậc cao, lành nghề, tạo tiền đề phục vụ phát triển công nghiệp quốc phòng, công nghiệp hóa…

Quản lý, vận hành, khai thác thế nào?

Chúng ta kỳ vọng mỗi năm GDP có thể tăng thêm 1%, tương ứng 4 tỷ USD nhờ dự án này. Để có thể hoàn thành, thậm chí vượt mục tiêu đó, theo ông có cách thức tổ chức, quản lý, vận hành khai thác nên được tính toán ra sao?

Kinh nghiệm từ Nhật Bản, ban đầu dự án do nhà nước đứng ra, sau đó cổ phần hóa cho 3 tập đoàn tư nhân quản lý vận hành theo từng tuyến.

Kinh nghiệm từ các nước, Ai hỗ trợ tính toán, điều khiển toàn bộ đường sắt cao tốc.

Theo tôi, chúng ta cũng nên tổ chức theo cách thức tương tự. Ban đầu phải là đơn vị quốc doanh, nhưng dần dần giao cho các công ty tư nhân khai thác, sẽ tiết kiệm hơn, minh bạch hơn, đa mục tiêu hơn và như vậy sẽ hiệu quả hơn. Chứ nếu chỉ khư khư khai thác một "món" là dịch vụ vận tải thì nguy cơ cao là lỗ.

Điều quan trọng tiếp theo là phải nhanh chóng đào tạo đội ngũ nhân lực quản trị, vận hành, áp dụng công nghệ hiện đại, số hóa được toàn bộ hệ thống… Nếu số hóa rồi thì vận hành rất đơn giản.

Hiện nay hệ thống AI có thể hỗ trợ tính toán, điều khiển toàn bộ đường sắt cao tốc. Ví dụ ở Nhật Bản, trong khi đang vận hành mà xảy ra thiên tai, bão lụt thì AI có thể phân tích chính xác và cho dừng toàn tuyến vào thời điểm phù hợp mà không để hàng trăm đoàn tàu đang chạy đụng vào nhau. Chỉ số hóa mới chính xác tuyệt đối như vậy.

Nhiều người lo ngại không biết ta có đủ trình độ xây dựng, quản lý và vận hành một siêu dự án như vậy hay không? Lo thế thì vô cùng.

Ngày xưa chúng ta phải nhờ Liên Xô sang xây dựng cầu Thăng Long. Sau này, tất cả các cầu ở Việt Nam chúng ta đều làm hết. Ngày xưa cũng nhờ Liên Xô sang làm Thủy điện Hòa Bình, sau này chúng ta làm thủy điện Sơn La còn to gấp mấy lần. Mình phải tin vào đội ngũ kỹ sư của mình. Và quan trọng nhất, là dùng chính thực địa đó để đào tạo tay nghề cho họ như đã nói ở trên.

Bên cạnh đó, phải biến đường sắt tốc độ cao trở thành "xương sống" của nền kinh tế, kết nối với các địa phương không chỉ ở phương diện kinh tế, mà còn cả xã hội, văn hóa…

Muốn vậy, phải "biến" mỗi khu vực quanh nhà ga trở thành một đô thị mới, ở đó cơ sở hạ tầng, logistics hiện đại, đồng bộ để lại tỏa đi các khu công nghiệp, dịch vụ, du lịch theo thế mạnh của từng địa phương…

Việt Nam đã có kinh nghiệm triển khai thành công nhiều dự án hạ tầng lớn.

Bài học kinh nghiệm giải phóng mặt bằng

Chúng ta đã từng triển khai rất nhiều dự án lớn, từ cao tốc Bắc - Nam cho đến sân bay Long Thành… Nhưng với đường sắt tốc độ cao thì đây là lần đầu tiên và quy mô rất lớn. Theo ông, kinh nghiệm từ việc triển khai các dự án trước đây cần được vận dụng thế nào?

Với dự án đường sắt tốc độ cao, Bộ GTVT đưa ra tỷ lệ 60% đường trên cao, 30% dưới mặt đất, 10% chui hầm và cầu. Đây cũng là một trong những kinh nghiệm được rút ra từ quá trình triển khai dự án cao tốc Bắc - Nam. Việc ưu tiên đường trên cao vừa giúp không cản trở giao thông, dân sinh, thủy lợi, vừa không tốn đất đắp đường, đất canh tác hay đất để sản xuất kinh doanh.

Chỉ có những đoạn đường phải đi qua rừng, sẽ ảnh hưởng nhất định đến hệ sinh thái thì phải tính. Tương tự là với khu vực đất quốc phòng, và chỗ này có thể cần đến cơ chế đặc thù của Quốc hội. Trước đây người ta sợ đường đi trên cao sẽ tốn kém, nhưng bây giờ công nghệ mới rẻ hơn cả làm đường đi trên mặt đất.

Do vậy, tôi cho rằng, những phần phải đi trên mặt đất của dự án, chúng ta nên nghiên cứu để gia tang sử dụng công nghệ mới - công nghệ cầu cạn. Với công nghệ này, đường không lo lún, thông thoát nước, cũng không lo tốn đất đắp đường vô cùng tốn kém…

Ông vừa chia sẻ, đường sắt tốc độ cao chạy trên cao là chính, nhưng vẫn có những đoạn đi dưới đất. Vậy công tác giải phóng mặt bằng nên được triển khai như thế nào? Kinh nghiệm từ những dự án trước đây cần được lưu ý ra sao?

Đây là công trình của Nhà nước, luật có quy định 3 bước: Vận động, tuyên truyền; thương thảo, thỏa thuận giá bồi thường; cưỡng chế trong trường hợp cần thiết. Làm giải phóng mặt bằng đòi hỏi người đứng đầu chính quyền địa phương phải quyết tâm, dám làm, dám chịu trách nhiệm, tất cả vì lợi ích chung.

Đây cũng là kinh nghiệm từ nhiều địa phương đã làm thành công, điển hình như tỉnh Hưng Yên mới đây và trước đó là tỉnh Quảng Ninh, thời điểm Thủ tướng Chính phủ còn là Bí thư Tỉnh ủy. Kinh nghiệm là đích thân Bí thư Tỉnh ủy phải làm Trưởng ban giải phóng mặt bằng.

Với dự án này, cũng có thể cần thêm cơ chế đặc thù, đó là Quốc hội cho phép cưỡng chế trong trường hợp cần thiết.

Cảm ơn ông!

Xuân Thu