Bỏ cấp huyện, Hiến pháp sửa đổi theo hướng nào?

Ngày 6-3, tại hội thảo cấp quốc gia "Đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong Kỷ nguyên mới" do Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức, PGS-TS Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội, đã tham gia trao đổi về một số định hướng nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013 đáp ứng yêu cầu thực hiện cuộc cách mạng về tinh gọn bộ máy.

PGS-TS Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội, phát biểu

Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là hết sức cấp thiết

Theo PGS-TS Tô Văn Hòa, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã có các Kết luận số 126, 127 về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Các kết luận đã nhấn mạnh tiếp tục sắp xếp, xây dựng đề án bỏ cấp hành chính trung gian (cấp huyện)...

Làm rõ mối quan hệ công tác giữa các cấp chính quyền địa phương (giữa cấp tỉnh và cấp xã); mối quan hệ công tác theo ngành dọc từ Trung ương đến cấp xã, bảo đảm hoạt động thuận lợi, đồng bộ, liên thông, hiệu lực, hiệu quả.

PGS-TS Tô Văn Hòa cho biết hai nội dung trên là những vấn đề căn bản của tổ chức chính quyền địa phương, cũng như mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước, do Hiến pháp điều chỉnh.

Chính vì vậy, việc đặt vấn đề nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là hết sức cấp thiết, vừa tạo cơ sở hiến định vững chắc để tiến hành cách mạng về tinh gọn bộ máy, vừa bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp.

Tuy nhiên, theo PGS-TS Tô Văn Hòa, Hiến pháp là đạo luật gốc, có hiệu lực tối cao, điều chỉnh những vấn đề quan trọng nhất của đất nước, qua đó quy định những nguyên tắc khái quát nhất, căn cốt nhất của hệ thống chính trị, trực tiếp là tổ chức bộ máy nhà nước.

Do vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này đòi hỏi rất khẩn trương song phải được nghiên cứu kỹ, làm rõ những vấn đề nguyên lý, có cơ sở lý luận vững chắc. Các đề xuất sửa đổi, bổ sung không chỉ bó hẹp trong câu từ của Hiến pháp mà phải có tầm nhìn rộng hơn, xa hơn để làm rõ phương hướng, nội dung cần thể chế hóa trong các đạo luật có liên quan.

Kết luận số 127 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã chỉ rõ "nghiên cứu việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với phạm vi là các vấn đề về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị".

PGS-TS Tô Văn Hòa cho biết qua nghiên cứu, rà soát ban đầu có thể thấy hướng nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 2013 cần tập trung vào các quy định sau: Các quy định về chính quyền địa phương nhằm hiến định việc không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện); Các quy định cơ bản nhất về hệ thống chính trị.

Nghiên cứu đơn vị hành chính 2 cấp: Cấp tỉnh và cấp cơ sở

Trước hết, PGS-TS Tô Văn Hòa đã phân tích hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương không tổ chức chính quyền trung gian là cấp huyện. Theo ông, không tổ chức cấp huyện trong hệ thống hành chính địa phương không chỉ đơn thuần là bỏ đơn vị hành chính cấp huyện, rồi sáp nhập các xã lại với nhau.

Để bảo đảm ổn định, thông suốt trong công tác hành chính ở địa phương, đặc biệt là dịch vụ công phục vụ nhân dân, cần tiếp cận toàn cảnh đối với hệ thống hành chính địa phương, đặt ra yêu cầu xem xét thiết kế tổng thể hệ thống hành chính lãnh thổ của Việt Nam, phù hợp với mục tiêu kỷ nguyên mới.

Các đại biểu dự hội thảo

Để giải quyết vấn đề này, cần làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức hệ thống hành chính địa phương của một quốc gia. Trước tiên, PGS-TS Tô Văn Hòa nhấn mạnh cần làm rõ khái niệm "đơn vị hành chính" và "đơn vị hành chính chuyên biệt".

Theo đó, đơn vị hành chính, hay đơn vị hành chính lãnh thổ, là một phần lãnh thổ quốc gia có ranh giới được xác định rõ ràng, trên đó có dân cư sinh sống tập trung, ổn định thành cộng đồng và có đủ điều kiện để thành lập chính quyền địa phương để tổ chức quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống người dân, quản lý dân cư và lãnh thổ tại địa phương. Ví dụ điển hình về đơn vị hành chính là các thành phố, nơi có dân cư sinh sống tập trung.

Đơn vị hành chính chuyên biệt là những phạm vi lãnh thổ quốc gia có ranh giới rõ ràng do Nhà nước phân định nhưng không có hoặc có rất ít dân cư sinh sống ổn định. Vì vậy, các khu vực này không đủ điều kiện để thành lập chính quyền địa phương đầy đủ tại chỗ. Trong trường hợp này, Nhà nước thiết lập cơ chế quản lý lãnh thổ nhằm phục vụ các mục đích chuyên biệt phù hợp điều kiện, lợi thế tự nhiên ở đó, như quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế hoặc bảo vệ tài nguyên, môi trường …

Như vậy, việc thực hiện chủ trương bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiến pháp, trong đó có Điều 110 về các đơn vị hành chính ở Việt Nam.

Điều 110 có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng: Quy định Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính chuyên biệt. Trong đó, có 2 cấp đơn vị hành chính là: Đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và đơn vị hành chính cấp cơ sở, hay cấp xã (gồm xã, thành phố, thị xã ở tỉnh; thành phố, thị xã, nội đô ở thành phố trực thuộc trung ương).

Theo PGS-TS Tô Văn Hòa, nội đô là đơn vị hành chính mới, bao gồm khu vực đô thị lõi, thủ phủ của thành phố trực thuộc trung ương, bao gồm các quận nội thành hiện nay của các thành phố trực thuộc trung ương, ví dụ nội đô TP Hà Nội gồm 12 quận, nội đô TP HCM gồm 16 quận, nội đô TP Hải phòng gồm 6 quận…

Các đơn vị hành chính cơ sở có thể phân chia thành những địa bàn lãnh thổ nhỏ hơn nhưng không phải là đơn vị hành chính, chỉ là các địa bàn quản lý hành chính; ở đó không thành lập chính quyền địa phương mà chỉ có các bộ phận/cơ sở của các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện công tác quản lý trên địa bàn.

Các đơn vị hành chính chuyên biệt sẽ gồm các đơn vị hành chính chuyên biệt ở các cấp được thành lập và quản lý theo quy định của luật. Trong đó có các đơn vị hành chính chuyên biệt do chính quyền địa phương cấp tỉnh quản lý và đơn vị hành chính chuyên biệt do cấp Trung ương quản lý.

Đối với Điều 111 Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương, có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định tại các đơn vị hành chính đều thành lập chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Cùng với đó, quy định tại các đơn vị hành chính chuyên biệt không thành lập chính quyền địa phương mà có thể thành lập các cơ chế quản lý hành chính phù hợp với mục đích thành lập đơn vị hành chính chuyên biệt đó theo quy định của luật.

Minh Chiến