Tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, hướng tới giám sát để kiến tạo phát triển

Ủy viên Bộ Chính trị, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn thăm và làm việc tại Trung tâm phục vụ Hành chính công của thành phố Cần Thơ (mới), ngày 30-6-2025_Ảnh: TTXVN

Vai trò của Quốc hội trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm thực hiện nghiêm minh, nhất quán, thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Quốc hội vừa là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vừa là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Trong bối cảnh đất nước đang chuyển mình bước vào giai đoạn phát triển mới, việc cải cách thể chế phải đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước. Điều này thể hiện vai trò đặc biệt quan trọng của Quốc hội trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán; thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ hiệu quả quyền con người, quyền công dân; kiến tạo nền móng pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện, nâng tầm quốc gia trong bối cảnh mới.

Bối cảnh đất nước đang chuyển mình bước vào một giai đoạn phát triển mới đặt ra yêu cầu hình thành thể chế phù hợp, đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước. Một số quy định có thể mang tính thử nghiệm, tính vượt trước, có tác dụng mở đường và dẫn dắt sự thay đổi (như hình thức sandbox(1) đã được quy định trong một số luật và văn bản quy phạm pháp luật gần đây).

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân được ban hành ngày 20-11-2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 1-7-2016 là bước tiến quan trọng và kế thừa kết quả lập pháp, thành tựu kinh nghiệm hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân qua các thời kỳ. Qua 9 năm thi hành, hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã đạt được nhiều kết quả quan trọng; tuy nhiên, cũng còn một số hạn chế, bất cập. Nghị quyết số 27-NQ/TW, ngày 9-11-2022, Hội nghị Trung ương 6 khóa XIII, về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (sau đây gọi là Nghị quyết số 27-NQ/TW) đã xác định nhiệm vụ tiếp tục đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, trong đó tiếp tục nghiên cứu để xác định rõ hơn phạm vi, đối tượng, phương pháp, hình thức giám sát tối cao của Quốc hội phù hợp thực tiễn; nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn, giải trình, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, chú trọng việc theo dõi, xem xét, đôn đốc việc thực hiện kiến nghị sau giám sát; thực hiện nghiêm việc lấy phiếu tín nhiệm của Quốc hội…

Sự cần thiết phải đổi mới tư duy, cách tiếp cận mới về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội trong bối cảnh mới

Trong quá trình đổi mới thể chế hiện nay, các thay đổi nổi bật dưới đây không chỉ đặt ra yêu cầu điều chỉnh về kỹ thuật lập pháp, mà còn gợi mở tư duy, cách tiếp cận mới về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội.

Một là, biến đổi thể chế mạnh mẽ

Hiện tại, chúng ta đang triển khai cuộc cách mạng về tinh gọn tổ chức bộ máy; đã hình thành tỉnh, thành phố mới, không tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện, mô hình chính quyền địa phương hai cấp được thực thi. Việc chuyển từ mô hình chính quyền địa phương ba cấp sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp đang thay đổi toàn diện cách thức tổ chức bộ máy nhà nước. Được thiết kế dựa trên mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ba cấp, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân hiện hành không còn phù hợp với bối cảnh hiện nay. Nếu không thiết kế lại tư duy giám sát, sẽ xuất hiện khoảng trống quyền lực không được kiểm soát.

Hai là, vận hành hành chính theo thời gian thực, dữ liệu số

Năm 2024, 100% bộ, ngành đã tích hợp, chia sẻ dữ liệu điều hành qua nền tảng tích hợp, chia sẻ dữ liệu quốc gia; hơn 80% thủ tục hành chính phổ biến được thực hiện trực tuyến(2). Tuy nhiên, việc thông tin đến Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp vẫn chủ yếu dựa vào báo cáo giấy, thông tin tổng hợp định kỳ và không có quyền truy cập tức thời vào cơ sở dữ liệu vận hành chính quyền. Do đó, làm giảm tính cập nhật của thông tin, giảm khả năng dự báo, khả năng phát hiện điểm nghẽn, chưa thích ứng với bối cảnh mới - bối cảnh đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Điều này phần nào ảnh hưởng đến chất lượng của giám sát “hậu kiểm” (kiểm tra sau khi chính sách đã được thực hiện), giảm khả năng bắt kịp sự thay đổi của thực tiễn. Từ đó, đặt ra yêu cầu bắt kịp với yêu cầu của thực tiễn gắn với việc giám sát “thời gian thực” để tăng cường vai trò giám sát tối cao của Quốc hội trong tình hình mới.

Ba là, sự đa dạng hóa chủ thể tham gia vào quá trình vận hành chính sách và đóng góp ý kiến trong quá trình hoạch định và vận hành chính sách

Bên cạnh kênh giám sát truyền thống, hiện nay các tổ chức xã hội và người dân đều có khả năng tham gia vào tiến trình đóng góp ý kiến vào hoạch định và vận hành chính sách thông qua việc công bố thông tin, chất vấn trực tiếp, phản biện công khai trên nền tảng số. Cơ chế này đang vận hành nhanh hơn, đa chiều hơn và không phụ thuộc vào kênh giám sát truyền thống, đặt ra yêu cầu về phương diện chính sách khi cần có sự tích hợp sự tham gia, sự đa dạng hóa chủ thể tham gia vào quá trình vận hành chính sách và đóng góp ý kiến trong quá trình hoạch định và vận hành chính sách. Điều này cũng thể hiện sự bám sát tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW về việc tiếp tục cụ thể hóa, thể chế hóa, hoàn thiện, thực hiện tốt cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ” và phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”.

Hoạt động giám sát tối cao trong bối cảnh mới - những vấn đề đặt ra trong việc phát huy tính dân chủ, pháp quyền, hiện đại, chuyên nghiệp, khoa học, công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Trong bối cảnh tiến hành cuộc cách mạng về tinh gọn tổ chức bộ máy, cả nước chuẩn bị bước vào kỷ nguyên mới, bám sát tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW, theo đó định hướng việc phát huy tính dân chủ, pháp quyền, hiện đại, chuyên nghiệp, khoa học, công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động, bảo đảm Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Điều này đặt ra yêu cầu có cách tiếp cận mới về việc bảo đảm tính hiện đại, chuyên nghiệp, khoa học, công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Đối với hoạt động giám sát, nên hình thành tư duy, cách tiếp cận mới, theo đó giám sát không chỉ bảo đảm việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của các cơ quan quan trọng trong bộ máy nhà nước(3), mà giám sát để khẳng định rõ nét hơn vai trò cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

Các trụ cột giám sát tối cao của Quốc hội trong bối cảnh mới phải chăng bao gồm:

Thứ nhất, giám sát để kiến tạo năng lực thích ứng, vận hành chính sách

Thay vì tiếp cận giám sát như một cách thức hậu kiểm, giám sát hiện đại phải hướng đến việc nâng cao năng lực thích ứng, vận hành chính sách. Trong bối cảnh Chính phủ phải đối mặt với thách thức về kinh tế, môi trường, y tế..., khả năng phản ứng chính sách kịp thời chính là yếu tố sống còn của bộ máy nhà nước. Nếu Quốc hội định hình lại giám sát tối cao như một công cụ phát hiện sớm vấn đề tiềm tàng trong vận hành chính sách (early warning system) sẽ giúp giảm độ trễ chính sách, ngăn chặn biến động không mong muốn từ việc vận hành chính sách. Ví dụ, việc giám sát giá xăng dầu hay điều tiết điện năng, nếu được thực hiện dựa trên dữ liệu điều hành thời gian thực, sẽ giúp Quốc hội có thể cảnh báo kịp thời và đề xuất can thiệp từ sớm, thay vì để đến kỳ họp giữa năm mới chất vấn.

Thứ hai, giám sát bằng dữ liệu

Kỷ nguyên số khiến cho việc xây dựng hệ sinh thái giám sát dữ liệu là một trụ cột không thể thiếu của mô hình giám sát hiện nay. Giám sát bằng dữ liệu sẽ giúp nâng cao độ tin cậy của kết luận giám sát, đồng thời làm giảm thiểu tranh luận không tập trung và tính hình thức trong các phiên chất vấn. Bên cạnh đó, giám sát bằng dữ liệu còn giúp Quốc hội đồng hành cùng chủ thể liên quan trong cả quá trình chứ không chỉ kết quả của hoạt động công vụ. Ví dụ: nếu có thể theo dõi trực tuyến (online) tiến độ giải ngân đầu tư công theo từng dự án, đại biểu Quốc hội có khả năng nhận diện điểm nghẽn trong thực thi chính sách và nguyên nhân thực tế. Yếu tố này cũng giúp đề cao vai trò trung tâm của đại biểu Quốc hội theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW. Mô hình này đã được áp dụng thành công tại nhiều quốc gia, như Hàn Quốc, Ét-xtô-ni-a...

Thứ ba, giám sát đồng kiến tạo

Tư duy giám sát tối cao không nên được thiết kế theo hướng chỉ phát hiện điểm nghẽn chính sách, mà quá trình giám sát tối cao đóng vai trò là vòng phản hồi sớm để cơ quan thực thi quyền lập pháp và cơ quan thực thi quyền hành pháp cùng nhau hoàn thiện chính sách trước khi chính thức vận hành chính sách hoặc trong quá trình vận hành chính sách. Mô hình đồng kiến tạo sẽ làm tăng tính chủ động và hợp tác trong hệ thống chính trị. Các phiên điều trần trước khi ban hành luật, đối thoại chính sách theo chủ đề hoặc góp ý xây dựng chương trình hành động là cơ chế có thể được thể chế hóa. Thay vì chỉ hướng vào phát hiện điểm nghẽn chính sách, Quốc hội sẽ cùng Chính phủ đồng hành giải quyết vấn đề. Thực tiễn Việt Nam đã manh nha mô hình này, như phiên giải trình chuyên đề của các Ủy ban Quốc hội hay các cuộc họp giữa Ủy ban Dân nguyện với các bộ, ngành. Tuy nhiên, nếu không được luật hóa rõ ràng, mô hình này vẫn mang tính tùy nghi và chưa phát huy hết tiềm năng.

Thứ tư, giám sát đa chủ thể, lồng ghép giám sát xã hội

Triết lý giám sát hiện đại không thể thiếu việc thừa nhận và tích hợp sự tham gia của thực thể ngoài nhà nước. Truyền thông, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, cộng đồng chuyên gia, người dân… là nguồn lực khổng lồ cho việc phát hiện vấn đề chính sách và phản biện chính sách. Khi luật cho phép và quy định rõ cơ chế tiếp nhận, xử lý, phân tích và phản hồi thông tin từ xã hội, sẽ mở ra kênh huy động nguồn lực ngoài nhà nước phục vụ hiệu quả hơn hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Cách làm này này sẽ giúp giám sát tối cao có độ phủ rộng hơn, sâu hơn và thực chất hơn. Chẳng hạn, nếu Quốc hội triển khai cổng thông tin giám sát trực tuyến, cho phép người dân đánh giá chất lượng dịch vụ công, báo cáo vấn đề “nóng” theo chủ đề và tích hợp trí tuệ nhân tạo phân tích xu hướng thì việc lựa chọn chuyên đề giám sát sẽ sát thực tiễn hơn. Thực tiễn các nước Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) cho thấy sự phổ biến trong việc vận hành hình thức giám sát trực tuyến(4).

Đoàn giám sát của Quốc hội do đồng chí Lê Minh Hoan, Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội làm Trưởng đoàn giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường tại Thành phố Hồ Chí Minh (Trong ảnh: Đoàn giám sát khảo sát công trình xử lý chất thải tại Khu liên hợp xử lý chất thải Nam Bình Dương, ngày 24-7-2025)_Ảnh: TTXVN

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân dưới góc nhìn của việc hình thành tư duy, cách tiếp cận mới

Dưới góc nhìn của việc hình thành tư duy, cách tiếp cận mới, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cần bám sát tinh thần của Nghị quyết số 27-NQ/TW. Theo đó, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội phải hướng tới góp phần hình thành hệ thống pháp luật hoàn thiện, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán; thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ hiệu quả quyền con người, quyền công dân. Dưới góc nhìn của việc hình thành tư duy, cách tiếp cận mới, hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời gian tới cần được quan tâm hoàn thiện dưới một số góc độ sau:

Một là, xây dựng hệ quy chiếu lập pháp mới: giám sát để kiến tạo

Việc hướng đến cách tiếp cận mới về giám sát (không chỉ để phát hiện điểm nghẽn chính sách, mà còn nhằm kiến tạo năng lực thích ứng và phục vụ nhân dân) sẽ thay đổi tư duy về quá trình chính sách trong toàn hệ thống. Cách tiếp cận này tạo ra cách nhìn nhận giám sát như một kênh cải thiện chất lượng điều hành của cơ quan hành pháp. Điều này sẽ khuyến khích cơ quan chính quyền chủ động chia sẻ thông tin, phối hợp phản hồi với Quốc hội, từ đó làm tăng độ minh bạch và hiệu quả điều hành. Hơn nữa, hệ quy chiếu mới này sẽ tạo nền tảng cho môi trường pháp lý linh hoạt hơn, nơi luật pháp không chỉ đối phó, giải quyết các vấn đề hiện tại, mà chủ động dẫn dắt tương lai.

Hai là, quy định rõ quyền truy cập và sử dụng dữ liệu số cho giám sát

Trong thời đại số, việc giám sát thông qua dữ liệu thời gian thực sẽ chấm dứt tình trạng giám sát chưa đạt hiệu quả như kỳ vọng, giảm tình trạng chính sách bị điều chỉnh sau thực hiện. Việc trao quyền truy cập dữ liệu điều hành cho đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân sẽ giúp việc giám sát trở nên nhanh chóng, chính xác, dựa trên bằng chứng khách quan. Điều này cũng góp phần cải thiện vai trò lập pháp của Quốc hội, vì đại biểu sẽ có cơ sở dữ liệu đầy đủ để đánh giá chính sách. Kinh nghiệm từ Ét-xtô-ni-a và Hàn Quốc cho thấy việc tích hợp dữ liệu mở đã góp phần nâng cao chất lượng phản biện chính sách tại nghị trường, giảm 23% thời gian phản hồi của các bộ, ngành(5).

Ba là, thiết lập quy trình giám sát theo chu trình chính sách

Hiện nay, hoạt động giám sát chủ yếu tập trung vào hậu kiểm. Tuy nhiên, nếu mở rộng giám sát bao trùm toàn bộ chu trình chính sách, Quốc hội có thể can thiệp sớm, kịp thời điều chỉnh quy định, quy trình chưa phù hợp ngay từ khâu thiết kế chính sách. Cách tiếp cận này không chỉ giúp chính sách phản ánh đúng nhu cầu xã hội, mà còn tăng tính khả thi, nhờ có sự đồng hành từ cơ quan giám sát ngay từ đầu. Một nghiên cứu của Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) năm 2023 cho thấy, quốc gia áp dụng giám sát toàn chu trình có tỷ lệ chính sách bị điều chỉnh sau thực hiện thấp hơn 30% so với quốc gia chỉ giám sát hậu kiểm(6).

Bốn là, lồng ghép giám sát xã hội vào giám sát nhà nước

Việc lồng ghép các kênh giám sát xã hội, như báo chí, mạng xã hội, các tổ chức nghề nghiệp sẽ gia tăng hiệu quả giám sát theo hướng đa chiều, giúp Quốc hội nắm bắt kịp thời “điểm nóng” của đời sống xã hội. Hơn thế, cơ chế này còn là biện pháp tăng cường dân chủ trực tiếp, thúc đẩy người dân tham gia vào quản trị công. Chẳng hạn, nếu cơ chế “góp ý số” được triển khai đồng bộ trên nền tảng số quốc gia thì có thể trở thành kênh phản biện chính sách rộng rãi, tạo nguồn dữ liệu định lượng để Quốc hội sử dụng trong việc lựa chọn nội dung giám sát chuyên đề. Điều này cũng làm tăng tính trách nhiệm của bộ, ngành trước công luận.

Năm là, từng bước hình thành công cụ hậu kiểm có tính răn đe và tạo động lực phát triển

Việc hướng tới nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp trong việc thực hiện hoạt động giám sát tối cao theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW, xây dựng cơ chế phù hợp để ghi nhận những bước tiến trong quy trình cải tiến chất lượng chính sách theo tinh thần giám sát đồng kiến tạo sẽ phát huy tốt hơn hiệu quả giám sát tối cao, cũng như hiệu quả phối hợp giữa cơ quan nhà nước. Việc chấm điểm bộ, ngành theo kết quả giám sát tương tự bảng xếp hạng PAPI đối với chính quyền địa phương có thể thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh giữa các đơn vị, hướng đến một nền hành chính hiệu quả. Thí điểm tại một số địa phương, như Quảng Ninh, Đà Nẵng cho thấy: các đơn vị được chấm điểm định kỳ có tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ tăng 12-15% so với các đơn vị không bị đánh giá công khai(7).

Tiếp cận dưới góc nhìn của việc hình thành tư duy, cách tiếp cận mới, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân sẽ trở thành chất xúc tác cho sự chuyển mình trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, góp phần một bước vào việc định hình lại mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền hành pháp, giữa Nhà nước và xã hội. Từ phương diện kỹ thuật lập pháp, Quốc hội cần khởi xướng những giá trị mới: đưa tư duy tương lai vào quy phạm hiện tại; vừa để khắc phục tình trạng luật theo sau thực tiễn, vừa hướng tới việc vận hành hiệu quả trong thực tiễn. Chính ở đó, vai trò kiến tạo của Quốc hội được khẳng định như một trung tâm của trí tuệ, bản lĩnh chính trị và tầm nhìn quốc gia về phương diện thể chế.

-----------------------

(1) Trong lĩnh vực pháp lý, sandbox (tên gọi đầy đủ là regulatory sandbox) được hiểu là tạo ra không gian thuận lợi với khung pháp lý riêng để tiến hành thử nghiệm khởi nghiệp sáng tạo, đổi mới.
(2) Xem: Bộ Thông tin và Truyền thông, Sách trắng chuyển đổi số Việt Nam, Nxb. Thông tin và Truyền thông, Hà Nội, 2024
(3) Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát tối cao nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao
(4) Xem: Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD): Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave (Tạm dịch: Vai trò sáng tạo của công dân và các thể chế dân chủ mới: Nắm bắt làn sóng nghị luận), OECD Publishing, Paris, 2021
(5) Xem: “X-Road: the backbone of e-Estonia” (Tạm dịch: X-Road: Xương sống của chính phủ điện tử Ét-xtô-ni-a), Estonian Government, https://e-estonia.com/solutions/interoperability-services/x-road/
(6) Xem: Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP): “Governance Reform and Adaptive Policymaking” (Tạm dịch: Cải cách quản trị và hoạch định chính sách thích ứng), UNDP Global Policy Network, 2023
(7) Xem: Bộ Nội vụ: Báo cáo Tổng kết mô hình đánh giá hiệu quả hoạt động hành chính tại một số địa phương, Hà Nội, 2023

(*) PGS, TS Bế Trung Anh, Ủy viên Ủy ban Công tác đại biểu của Quốc hội, đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại Ủy ban Công tác đại biểu của Quốc hội

PGS, TS Bế Trung Anh *