Thị trường vàng trước ngưỡng cửa cải cách: Kỳ vọng mở cửa và nỗi lo thủ tục

Đây là một bước chuyển dần từ quản lý kiểu mệnh lệnh hành chính sang điều hành bằng công cụ điều tiết. Tuy nhiên, liệu các điều kiện cấp phép chặt chẽ có đang vô hình trở thành rào cản mới, làm thu hẹp không gian cạnh tranh?

Nhà nước sẽ lùi lại, trao quyền cho thị trường nhưng vẫn giữ vai trò kiểm soát thông qua công cụ hành chính. Ảnh: LÊ VŨ

Vàng miếng và những hệ lụy của độc quyền

Trước năm 2012, nền kinh tế Việt Nam từng đối mặt với tình trạng “vàng hóa” nghiêm trọng. Khi đó, vàng không chỉ được tích trữ mà còn được sử dụng như một phương tiện thanh toán và thước đo giá trị. Cả nước có khoảng 12.000 doanh nghiệp và điểm kinh doanh vàng miếng cùng với tám doanh nghiệp được cấp quyền sản xuất. Giai đoạn từ năm 2008-2012, giá vàng thế giới tăng mạnh, kéo theo lượng ngoại tệ lớn chảy ra để nhập khẩu vàng. Hệ quả là dự trữ ngoại hối quốc gia bị suy giảm, gây áp lực lên điều hành chính sách tiền tệ.

Trong bối cảnh đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định 24 năm 2012 nhằm thiết lập lại trật tự thị trường vàng. Theo quy định này, Nhà nước nắm độc quyền sản xuất vàng miếng, cấm sử dụng vàng làm phương tiện thanh toán, đồng thời yêu cầu các ngân hàng thương mại (NHTM) chấm dứt hoạt động huy động và cho vay bằng vàng.

Những biện pháp này đã góp phần làm giảm đáng kể tình trạng đầu cơ, thu hẹp quy mô thị trường và tăng cường khả năng kiểm soát của Nhà nước. Quan trọng hơn, sự thay đổi này đã chặn đứng xu hướng “vàng hóa” trong nền kinh tế và loại bỏ các rủi ro liên quan đến vàng trong hệ thống ngân hàng.

Tuy nhiên, mô hình độc quyền nhà nước trong sản xuất vàng miếng, được duy trì trong suốt hơn một thập niên qua, đã triệt tiêu cạnh tranh và làm chậm quá trình đổi mới công nghệ. Từ năm 2019 đến nay, giá vàng miếng trong nước liên tục tăng vọt do nguồn cung bị siết chặt. Có thời điểm, mức chênh lệch giữa giá trong nước và giá thế giới lên tới 18 triệu đồng mỗi lượng. Khoảng cách này quá xa so với mục tiêu chỉ dao động từ 1-2% mà Chính phủ từng đặt ra.

Giá chênh lệch quá lớn đã tạo ra động lực cho các hoạt động buôn lậu vàng, hợp thức hóa nguồn vàng không rõ xuất xứ và đầu cơ trục lợi. Thị trường bị thao túng trong khi các công cụ quản lý hiện hành đã không còn đủ linh hoạt để kiểm soát rủi ro. Đã đến lúc cần điều chỉnh mô hình quản lý thị trường vàng cho phù hợp hơn với thực tiễn vận hành và yêu cầu ổn định kinh tế vĩ mô.

Không còn độc đạo: Nhà nước lui về vai trò “gác cổng” thị trường vàng

Sau hơn 13 năm vận hành cơ chế độc quyền, Dự thảo Nghị định sửa đổi Nghị định 24/2012/NĐ-CP về quản lý kinh doanh vàng đang trong quá trình lấy ý kiến đã mở ra một hướng tiếp cận mới. Thay vì tiếp tục can thiệp trực tiếp, Nhà nước sẽ lùi lại, trao quyền cho thị trường nhưng vẫn giữ vai trò kiểm soát thông qua công cụ hành chính. Sáu thay đổi lớn phản ánh cách tiếp cận mới này, bao gồm:

Điểm thay đổi đầu tiên là xóa bỏ vai trò độc quyền của Nhà nước trong sản xuất vàng miếng và trong hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu vàng nguyên liệu. Đây là dấu hiệu rõ ràng cho thấy Nhà nước không còn giữ vị thế của “người chơi chính” trên thị trường, mà chuyển sang làm “trọng tài”, đóng vai trò “gác cổng” thông qua cơ chế kiểm soát như cấp phép, giao hạn mức và giám sát dữ liệu.

Thứ hai, dự thảo đã bổ sung quy định về điều kiện cấp phép sản xuất vàng miếng. Theo đó, doanh nghiệp muốn được cấp phép phải đáp ứng đồng thời nhiều tiêu chí, bao gồm (i) có giấy phép kinh doanh mua bán vàng miếng, (ii) có vốn điều lệ tối thiểu 1.000 tỉ đồng đối với doanh nghiệp và 50.000 tỉ đồng đối với NHTM, (iii) đồng thời phải xây dựng quy trình nội bộ rõ ràng và tuân thủ đầy đủ các quy định pháp luật trong hoạt động kinh doanh vàng. Mục tiêu của quy định này là thiết lập một bộ lọc ban đầu nhằm chọn ra những tổ chức có đủ năng lực, sẵn sàng triển khai hoạt động sản xuất khi được cấp phép. Qua đó, có thể rút ngắn độ trễ trong điều hành và nâng cao khả năng phản ứng chính sách của cơ quan quản lý.

Thứ ba, cơ chế xuất - nhập khẩu vàng sẽ được điều chỉnh theo hướng phân quyền có kiểm soát. Ngân hàng Nhà nước (NHNN) sẽ không còn giữ vai trò độc quyền trong việc nhập khẩu vàng nguyên liệu. Thay vào đó, cơ quan này sẽ cấp hạn mức và giấy phép theo từng lần cho những doanh nghiệp đáp ứng đủ điều kiện.

NHNN sẽ xây dựng, điều chỉnh tổng hạn mức nhập khẩu, xuất khẩu vàng hàng năm dựa trên diễn biến các chỉ số kinh tế vĩ mô, mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ quốc gia, quy mô dự trữ ngoại hối nhà nước và các yếu tố khác có liên quan. Lấy cảm hứng từ mô hình Trung Quốc, dự thảo cho phép NHNN được linh hoạt điều chỉnh hạn mức, nhưng đồng thời vẫn phải giải trình với cơ quan giám sát khi cần thiết. Mục tiêu cuối cùng là tìm được sự cân bằng giữa quản lý chặt chẽ và đáp ứng nhu cầu thực chất của thị trường.

Thứ tư, dự thảo mở rộng nghĩa vụ tuân thủ pháp lý đối với các doanh nghiệp và NHTM trong toàn bộ hoạt động kinh doanh vàng. Họ sẽ phải sử dụng hóa đơn điện tử, lưu trữ đầy đủ dữ liệu giao dịch, công khai quy trình nội bộ, đảm bảo chất lượng vàng và sẵn sàng kết nối, chia sẻ thông tin với cơ quan quản lý. Mục tiêu của những quy định này không chỉ là tăng cường hiệu lực quản lý mà còn nhằm xây dựng một cơ sở dữ liệu quốc gia về thị trường vàng. Khi có dữ liệu đầy đủ, Nhà nước mới có thể kiểm soát cung - cầu hiệu quả hơn, đồng thời ngăn chặn thất thu thuế trong lĩnh vực nhạy cảm này.

Thứ năm, dự thảo bổ sung quy định bắt buộc thanh toán không dùng tiền mặt đối với các giao dịch vàng có tổng giá trị từ 20 triệu đồng/ngày trở lên cho mỗi khách hàng. Theo đó, khách hàng sẽ phải chuyển khoản thay vì trả tiền mặt. Quy định này nhằm tăng tính minh bạch, đồng thời ngăn chặn hành vi cố tình chia nhỏ giao dịch để lách luật.

Cuối cùng, NHNN được giao vai trò điều phối toàn diện. Cơ quan này sẽ xây dựng chiến lược phát triển thị trường vàng theo định hướng thị trường hóa, đồng thời phối hợp với các bộ, ngành để thiết lập hệ thống dữ liệu quốc gia, giám sát chất lượng vàng nhập khẩu và sản xuất trong nước. Ngoài ra, NHNN cũng đảm nhận chức năng thanh tra, cấp và thu hồi giấy phép. Cách thiết kế này giúp đảm bảo rằng, dù thị trường được mở cửa, Nhà nước vẫn nắm giữ công cụ điều tiết vĩ mô thông qua dữ liệu, hạn mức và cơ chế cấp phép.

Dự thảo lần này cho thấy nỗ lực tìm kiếm điểm cân bằng giữa mở cửa thị trường và duy trì vai trò kiểm soát của Nhà nước. Đây là một bước chuyển dần từ quản lý kiểu mệnh lệnh hành chính sang điều hành bằng công cụ điều tiết. Tuy nhiên, liệu các điều kiện cấp phép chặt chẽ có đang vô hình trở thành rào cản mới, làm thu hẹp không gian cạnh tranh?

Nỗi lo giấy phép lồng trong giấy phép?

Chủ trương tự do hóa thị trường vàng đang nhận được sự đồng thuận rộng rãi từ cộng đồng doanh nghiệp và giới chuyên gia. Tuy nhiên, bản dự thảo nghị định sửa đổi hiện hành vẫn để ngỏ nhiều vấn đề cốt lõi trong cách thức thiết kế chính sách, đặc biệt là các tiêu chí cấp phép và cơ chế điều tiết thị trường.

Thứ nhất, dự thảo đặt ra các điều kiện khá nghiêm ngặt đối với doanh nghiệp và NHTM muốn tham gia sản xuất vàng miếng. Trong đó, mức vốn điều lệ tối thiểu được quy định là 1.000 tỉ đồng đối với doanh nghiệp và 50.000 tỉ đồng đối với NHTM. Đây là một tiêu chí đang gây nhiều tranh luận.

Cách tiếp cận thuần túy dựa vào quy mô vốn có thể tạo ra tác dụng ngược, khi giới hạn đáng kể số đơn vị đủ điều kiện, bất kể năng lực vận hành thực tế hay độ phủ thị trường. Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cảnh báo rằng yêu cầu vốn quá cao có thể khiến phần lớn doanh nghiệp bị loại khỏi cuộc chơi ngay từ đầu. Khi thị trường chỉ còn lại rất ít chủ thể tham gia, nguyên tắc cạnh tranh có kiểm soát dễ rơi vào hình thức. Một số chuyên gia cũng lưu ý rằng nếu chỉ một vài đơn vị được cấp phép, cục diện thị trường vàng sẽ khó có cơ hội thay đổi thực chất như kỳ vọng ban đầu.

Thứ hai, dự thảo hiện vẫn còn nặng tính hành chính với bốn loại giấy phép phát sinh gồm giấy phép sản xuất vàng miếng, xuất khẩu vàng miếng, nhập khẩu vàng miếng và nhập khẩu vàng nguyên liệu. Đáng chú ý, dự thảo chưa quy định cụ thể tiêu chí để cấp hạn mức và giấy phép nhập khẩu vàng nguyên liệu. Trong khi đó, đây lại là cơ sở quan trọng để đảm bảo việc phân bổ hạn mức được minh bạch và công bằng giữa các doanh nghiệp.

Trước thực tế này, nhiều ý kiến chuyên gia cho rằng cần bổ sung quy định rõ ràng về nguyên tắc, tiêu chí, điều kiện và quy trình cấp hạn mức. Những nội dung này cần bao gồm cách phân bổ hạn mức và thời hạn giấy phép, nhằm tránh nguy cơ lạm quyền hoặc thiếu công bằng trong xét duyệt. Nếu thiếu tiêu chí rõ ràng, không chỉ doanh nghiệp gặp rủi ro mà chính cơ quan quản lý cũng khó giải trình trước dư luận và các cấp giám sát.

Một giải pháp đang được đề xuất là NHNN cần xây dựng bộ tiêu chí bao gồm cả yếu tố định lượng và định tính, dựa trên năng lực thực tế, nhu cầu sử dụng và mức độ tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp. Bộ tiêu chí này sẽ là căn cứ cho việc xét cấp hạn mức hằng năm một cách minh bạch và có thể kiểm tra được.

Đồng thời, cơ chế quản lý xuất, nhập khẩu vàng trong dự thảo hiện vẫn nghiêng nhiều về mô hình kiểm soát hành chính với nhiều tầng nấc. Đơn cử như trường hợp doanh nghiệp đã được cấp phép sản xuất vàng miếng và chịu sự giám sát chặt chẽ từ NHNN nhưng vẫn phải thực hiện thêm thủ tục đăng ký hạn mức xuất, nhập khẩu hàng năm, đồng thời phải xin cấp phép từng lần. Việc thiết kế thêm giấy phép xuất, nhập khẩu trong bối cảnh này bị cho là không cần thiết, mang tính hình thức và thậm chí trở thành một dạng “giấy phép lồng trong giấy phép”. Quy định này không giúp tăng hiệu quả giám sát, mà chỉ làm kéo dài thủ tục hành chính và tiềm ẩn nguy cơ phát sinh cơ chế xin - cho.

Đáng lưu ý, dự thảo quy định doanh nghiệp phải xin cấp phép cho từng lần thực hiện hoạt động xuất khẩu hoặc nhập khẩu vàng miếng, cũng như nhập khẩu vàng nguyên liệu. Trong bối cảnh thị trường vàng biến động nhanh, yêu cầu này làm hạn chế đáng kể khả năng phản ứng linh hoạt của doanh nghiệp, ngay cả khi thủ tục được thực hiện trên nền tảng trực tuyến. Việc phải chờ phê duyệt cho từng giao dịch khiến doanh nghiệp dễ bỏ lỡ cơ hội thị trường và suy giảm sức cạnh tranh trong một môi trường kinh doanh đòi hỏi tính chủ động cao.

Thay vì duy trì hệ thống thủ tục nhiều lớp, một giải pháp hợp lý được VCCI gợi ý là chuyển sang cơ chế giám sát thông qua dữ liệu và hậu kiểm. Cơ quan quản lý hoàn toàn có thể giám sát chính xác hạn mức và dòng luân chuyển vàng thông qua hệ thống kết nối thông tin với cơ quan hải quan và báo cáo định kỳ về tình hình thực hiện hạn mức của doanh nghiệp.

Những cải cách được đề xuất trong dự thảo nghị định lần này cho thấy bước đi đúng hướng, nhưng vẫn chưa đủ để kiến tạo một thị trường vàng minh bạch và cạnh tranh thực sự.

Việc chấm dứt thế độc quyền mới chỉ là điểm khởi đầu. Thách thức lớn hơn nằm ở khả năng cải cách thủ tục hành chính và thiết lập một cơ chế giám sát hiệu quả, làm nền tảng cho quá trình thị trường hóa ngành vàng một cách thực chất.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM

Lưu Minh Sang (*)