Làm gì để đất đa mục đích kiến tạo được bản làng trù phú?

Buổi sáng trên hồ Thác Bà, mặt nước phẳng như gương. Từ trên cao nhìn xuống, hàng nghìn hòn đảo lớn nhỏ nổi lên giữa làn nước xanh ngắt, tạo nên một bức tranh thiên nhiên như "Hạ Long trên núi". Trên một hòn đảo nhỏ, khu nghỉ dưỡng Paradise Islands ẩn mình dưới những tán cây rừng, phía trước là cầu tàu, phía sau là rừng cây, xung quanh chỉ còn tiếng gió và tiếng sóng lăn tăn. Đó là khung cảnh khiến bất kỳ ai cũng nghĩ đây là nơi lý tưởng để phát triển du lịch nghỉ dưỡng.

Cảnh quan tuyệt đẹp của Hồ Thác Bà (Lào Cai) nếu được sử dụng đất đa mục đích sẽ tạo động lực lớn.

Nhưng phía sau vẻ bình yên ấy lại là một câu chuyện khác. Chủ đầu tư muốn dựng thêm vài bungalow nhỏ, mở rộng không gian lưu trú để du khách có thể ngủ giữa lòng hồ, thức dậy ngắm bình minh và trải nghiệm cuộc sống trên đảo. Ý tưởng ấy tưởng như rất tự nhiên với một điểm du lịch sinh thái, nhưng nhiều năm liền vẫn chưa thể thực hiện vì vướng quy định về sử dụng đất.

Ông Trần Văn Hùng, Giám đốc Công ty CP Thương mại và Du lịch Hồ Thác Bà (tỉnh Lào Cai), cũng từng mong muốn xây thêm các bungalow trên phần đất đã đầu tư để phát huy lợi thế cảnh quan của hồ, kết hợp lưu trú với trồng cây ăn quả và trải nghiệm sinh thái. Thế nhưng, mong muốn ấy vẫn phải chờ những hướng dẫn cụ thể hơn để có thể triển khai. Ở góc nhìn của doanh nghiệp, điều họ cần không phải là chuyển toàn bộ đất nông nghiệp thành đất thương mại. Họ chỉ mong một phần diện tích được sử dụng hợp pháp để tạo thêm dịch vụ, trong khi phần lớn diện tích vẫn tiếp tục giữ nguyên cây xanh, mặt nước, rừng và cảnh quan.

Đó cũng chính là khát vọng của rất nhiều người làm du lịch ở vùng cao nhiều năm qua. Không ai muốn bê tông hóa núi rừng. Điều họ mong muốn là khai thác thêm giá trị trên cùng một mảnh đất, thay vì buộc phải lựa chọn giữa sản xuất nông nghiệp hoặc làm du lịch.

Rời hồ Thác Bà, lên những triền núi Sa Pa, câu chuyện ấy lặp lại theo một cách khác. Hàng năm, Sa Pa đón hàng triệu lượt khách, doanh thu du lịch đạt hàng nghìn tỷ đồng. Giá trị đất đai tăng rất nhanh cùng với sự phát triển của du lịch. Tuy nhiên, trước khi có cơ chế pháp lý mới, không ít hộ dân tự ý xây dựng công trình trên đất nông nghiệp, dẫn đến nhiều vi phạm phải xử lý. Chỉ từ tháng 7/2025 đến nay, địa phương đã xử lý 52 trường hợp vi phạm trong lĩnh vực đất đai, nhiều công trình buộc phải tháo dỡ.

Các homestay, khu du lịch nghỉ dưỡng tại xã Hạnh Phúc và Văn Chấn (Lào Cai) mong muốn được chuyển đổi đất đa mục đích để phục vụ phát triển du lịch

Ông Nguyễn Quang Minh là một trong những người từng trải qua giai đoạn ấy. Năm 2013, ông mua hơn 27.000 m² đất trồng cây lâu năm tại Sa Pa để trồng dâu tây, hoa hồng và cây dược liệu. Khi lượng khách du lịch ngày càng tăng, gia đình mong muốn bổ sung thêm các hoạt động lưu trú, bán sản phẩm địa phương và trải nghiệm văn hóa bản địa. Nếu theo tư duy quản lý cũ, hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất, hoặc không thể thực hiện. Sau khi Điều 218 của Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực, gia đình ông được chính quyền hướng dẫn hoàn thiện hồ sơ. Đến đầu năm 2026, hơn 6.700 m² đất đã được phê duyệt sử dụng kết hợp đa mục đích và đón những vị khách đầu tiên.

Luật sư Dương Lê Ước An cho rằng giá trị lớn nhất của Điều 218 là thay đổi tư duy quản lý đất đai, từ mô hình "một thửa đất - một mục đích" sang khai thác đa giá trị nhưng vẫn bảo đảm mục đích sử dụng chính.

Đó không chỉ là câu chuyện của một hộ gia đình. Đó là hình ảnh thu nhỏ của quá trình chuyển biến trong tư duy khai thác đất đai ở vùng cao. Quan sát từ Sa Pa đến hồ Thác Bà, từ Bắc Hà (Lào Cai) đến Lai Châu, có thể thấy một điểm chung. Trước khi pháp luật quy định về đất đa mục đích, người dân và doanh nghiệp đã tự tìm cách kết hợp nhiều hoạt động trên cùng một thửa đất. Theo phân tích của luật sư Dương Lê Ước An (Công ty Luật Đại An Phát, Đoàn Luật sư Thành phố Hà Nội), giá trị lớn nhất của Điều 218 không chỉ là bổ sung một quy định mới mà còn thể hiện sự chuyển từ tư duy quản lý "đơn mục đích" sang khai thác "đa giá trị", hợp thức hóa những nhu cầu thực tiễn đã tồn tại nhiều năm.

Điều 218 mở đường, nhưng để cơ chế ấy vận hành, Chính phủ tiếp tục ban hành Điều 99 Nghị định 102/2024/NĐ-CP quy định cụ thể trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan trong việc xem xét phương án sử dụng đất kết hợp đa mục đích. Có thể xem đây là "mắt xích" quan trọng, chuyển những nguyên tắc mang tính khung của Luật Đất đai thành quy trình cụ thể để các địa phương tổ chức thực hiện. Theo đó, người sử dụng đất phải lập phương án, được cơ quan chuyên môn thẩm định và UBND có thẩm quyền chấp thuận trước khi triển khai.

Dù vậy, từ quy định trên giấy đến thực tiễn vẫn còn một khoảng cách không nhỏ, khi nhiều địa phương vẫn lúng túng trong cách hiểu, cách thẩm định và phối hợp thực hiện. Chính những vướng mắc ấy đang tạo nên bức tranh nhiều gam màu của việc triển khai cơ chế sử dụng đất đa mục đích trên cả nước.

Các homestay, khu du lịch nghỉ dưỡng tại xã Hạnh Phúc và Văn Chấn (Lào Cai) mong muốn được chuyển đổi đất đa mục đích để phục vụ phát triển du lịch

Nếu Điều 218 được ví như một cánh cửa vừa mở, thì ở nhiều địa phương, phía sau cánh cửa ấy vẫn còn không ít ổ khóa. Sau gần hai năm triển khai, bức tranh sử dụng đất kết hợp đa mục đích ở các tỉnh miền núi phía Bắc cho thấy hai gam màu đối lập.

Không phải ngẫu nhiên Sa Pa trở thành một trong những địa phương đầu tiên của Lào Cai triển khai Điều 218. Trong nhiều năm, đây cũng là nơi chịu áp lực rất lớn từ sự phát triển nóng của du lịch. Đất nông nghiệp ngày càng có giá trị khi lượng khách đổ về tăng mạnh. Không ít hộ dân xây dựng công trình lưu trú, quán cà phê hay nhà hàng trên đất nông nghiệp. Chính quyền vừa phải xử lý vi phạm, vừa chứng kiến nhu cầu phát triển du lịch ngày càng lớn của người dân. Bởi vậy, ngay sau khi Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực, Sa Pa lựa chọn cách tiếp cận khác. Thay vì chỉ tập trung xử lý vi phạm, chính quyền bắt đầu hướng dẫn người dân lập phương án sử dụng đất kết hợp đa mục đích theo đúng quy định. Đến nay, địa phương đã phê duyệt 12 phương án, chủ yếu là đất nông nghiệp kết hợp thương mại, dịch vụ để phát triển du lịch; nhiều cơ sở đã đi vào hoạt động, tạo thêm việc làm và tăng thu nhập cho người dân. Theo ông Nguyễn Phước Toàn, Phó Chủ tịch UBND phường Sa Pa, điều khó nhất không nằm ở việc đồng ý hay không đồng ý với phương án của người dân. Điều khó là phải rà soát đồng thời quy hoạch, mục đích sử dụng đất, giá đất và hàng loạt căn cứ pháp lý khác trước khi đưa ra quyết định cuối cùng. Điều đó cho thấy, ngay cả ở địa phương tiên phong, việc triển khai Điều 218 cũng không hề đơn giản.

Homestay kết hợp với trồng cây ăn quả, hoa hồng đang mở ra hướng phát triển du lịch kết hợp trải nghiệm du lịch tại Sa Pa

Nếu Sa Pa là câu chuyện tháo gỡ những tồn tại trong quá khứ thì Bắc Hà lại cho thấy cách địa phương chủ động định hình mô hình phát triển ngay từ đầu. Ví dụ, Farm Stay Bắc Hà rộng hơn 3,1 ha. Trong phương án được phê duyệt, hơn 86% diện tích vẫn là vườn mận, lê đặc sản. Chỉ khoảng 13,8% diện tích được sử dụng kết hợp để xây dựng bungalow lắp ghép, quán cà phê, khu sinh hoạt chung và bãi đỗ xe. Các công trình đều sử dụng kết cấu nhẹ, có thể tháo dỡ và hoàn nguyên khi kết thúc thời gian sử dụng đất kết hợp.

Một mô hình khác là An Phú Homestay & Coffee cũng đi theo triết lý tương tự. Khách đến để ngắm hoa, hái mận, trải nghiệm nông nghiệp. Không phải để biến cả quả đồi thành khu nghỉ dưỡng. Theo UBND xã Bắc Hà, cả hai dự án đều đáp ứng quy định diện tích sử dụng kết hợp không vượt quá giới hạn pháp luật cho phép và vẫn duy trì hoạt động sản xuất nông nghiệp trên phần lớn diện tích. Tuy nhiên, địa phương cũng kiến nghị sớm có hướng dẫn thống nhất về trình tự, thủ tục và cơ chế hỗ trợ để chính sách được triển khai rộng rãi hơn. Đó cũng là tinh thần của cơ chế đất đa mục đích: không thay thế mục đích sử dụng chính mà tạo thêm giá trị trên chính nền tảng của mục đích ấy.

Trái ngược với Sa Pa hay Bắc Hà, nhiều doanh nghiệp tại hồ Thác Bà vẫn đang trong tâm trạng chờ đợi. Điều họ thiếu không phải ý tưởng, cũng không phải vốn đầu tư, điều họ thiếu là sự thống nhất trong cách hiểu và cách áp dụng quy định. Muốn dựng một bungalow, cần giấy phép xây dựng hay không? Một con đường nội bộ bằng sỏi có được coi là công trình xây dựng? Một quán cà phê nhỏ trên đất nông nghiệp có làm thay đổi mục đích sử dụng đất hay chưa? Những câu hỏi ấy hiện chưa có cùng một cách trả lời ở tất cả các địa phương. Ông Trần Văn Hùng, Giám đốc Công ty CP Thương mại và Du lịch Hồ Thác Bà cho rằng Điều 218 mở ra cơ hội rất lớn để phát triển du lịch sinh thái nhưng việc thiếu hướng dẫn cụ thể khiến nhiều phương án đầu tư vẫn chưa thể triển khai.

Tại HTX Nấm Tam Đảo (tỉnh Phú Thọ), từ nghề trồng nấm ban đầu, đơn vị đã mở rộng sang nuôi trồng đông trùng hạ thảo, chế biến nông sản, xây dựng vùng nguyên liệu và phát triển các hoạt động tham quan, trải nghiệm. Trên cùng một không gian sản xuất, du khách không chỉ mua nông sản mà còn được tìm hiểu quy trình sản xuất, trải nghiệm nghề nông và khám phá những giá trị văn hóa bản địa. Đại diện HTX cho biết nhiều hạng mục phục vụ sản xuất, giới thiệu sản phẩm hay trải nghiệm nông nghiệp chưa được quy định rõ, dẫn đến cách hiểu và áp dụng khác nhau giữa các địa phương. Điều đó khiến các hợp tác xã khó xây dựng kế hoạch đầu tư dài hạn và huy động nguồn lực để phát triển mô hình nông nghiệp đa giá trị. Nếu phương án sử dụng đất kết hợp đa mục đích được chấp thuận, không gian sản xuất sẽ không chỉ là nơi làm ra nông sản mà còn trở thành nơi giới thiệu sản phẩm, đón khách trải nghiệm, giáo dục học sinh và quảng bá văn hóa địa phương.

Ở góc độ chính quyền cơ sở, Đà Bắc (tỉnh Phú Thọ, nơi có hồ Hòa Bình được quy hoạch thành khu du lịch cấp quốc gia) cũng gặp những băn khoăn tương tự. Theo lãnh đạo UBND xã Đà Bắc, khó khăn lớn nhất hiện nay là xác định ranh giới giữa mục đích sử dụng chính và mục đích kết hợp; cách tính nghĩa vụ tài chính; sự chồng chéo giữa Luật Đất đai với pháp luật về xây dựng, quy hoạch, môi trường; cũng như áp lực thẩm định và trách nhiệm của cơ quan phê duyệt.

HTX Nấm Tam Đảo (tỉnh Phú Thọ) mong muốn được áp dụng cơ chế đất sử dụng đất kết hợp đa mục đích để ổn định và mở rộng mô hình kinh doanh.

Không chỉ du lịch, ở Lai Châu, câu chuyện đất đa mục đích lại mang một màu sắc khác. Tỉnh đang đặt mục tiêu đến năm 2030 phát triển 3.000 ha sâm Lai Châu, duy trì hơn 9.100 ha dược liệu dưới tán rừng và mở rộng nhiều vùng trồng theo tiêu chuẩn chất lượng cao. Doanh nghiệp và người dân đều kỳ vọng cơ chế sử dụng đất đa mục đích sẽ tạo điều kiện để phát triển dược liệu gắn với bảo vệ rừng, tạo việc làm và nâng cao thu nhập. Đó là minh chứng cho thấy đất đa mục đích không chỉ dành cho du lịch. Đó còn là một cách tiếp cận mới để phát triển kinh tế xanh.

Theo luật sư Nguyễn Ngọc Hải, Công ty Luật TNHH Tuệ Thành, Đoàn Luật sư TP Hà Nội, Điều 218 và nghị định hướng dẫn là quy định tiến bộ nhưng quá trình thực hiện đang gặp nhiều khó khăn do sự chồng chéo giữa các ngành quản lý cũng như chưa có quy định cụ thể về quy mô công trình, tỷ lệ diện tích và nghĩa vụ tài chính đối với đất sử dụng kết hợp. Trong khi đó, luật sư Dương Lê Ước An cho rằng giá trị lớn nhất của Điều 218 là thay đổi tư duy quản lý đất đai, từ mô hình "một thửa đất - một mục đích" sang khai thác đa giá trị nhưng vẫn bảo đảm mục đích sử dụng chính. Tuy nhiên, để tư duy ấy đi vào cuộc sống, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế hướng dẫn và tổ chức thực hiện thống nhất trên phạm vi cả nước.

Khi Điều 218 vẫn đang được các địa phương học cách vận hành, thì chính sách đã tiếp tục dịch chuyển. Trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vừa được công bố, sẽ lấy ý kiến của Quốc hội tại kỳ họp tháng 8/2026 này, Điều 218 của Luật Đất đai hiện hành được điều chỉnh thành Điều 85. Điều 85 của dự thảo được xây dựng theo hướng ngắn gọn hơn nhưng phân định rõ bản chất của cơ chế sử dụng đất kết hợp đa mục đích. Dự thảo xác định đây là việc sử dụng một phần diện tích của thửa đất vào mục đích khác, song vẫn phải bảo đảm mục đích sử dụng đất chính và đáp ứng hàng loạt yêu cầu về môi trường, quốc phòng, an ninh, nghĩa vụ tài chính cũng như khả năng khôi phục hiện trạng khi cần thiết. Đồng thời, dự thảo tiếp tục đẩy mạnh phân cấp cho Chính phủ quy định chi tiết và giao địa phương chủ động hơn trong quá trình tổ chức thực hiện.

Trên mặt hồ và quanh hồ Hòa Bình có tiềm năng lớn về du lịch. Nếu cơ chế sử dụng đất kết hợp đa mục đích được áp dụng sẽ tạo động lực lớn về phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương.

Mục tiêu của tọa đàm không chỉ là phân tích một điều luật mới, mà còn tạo không gian để chính quyền, chuyên gia, doanh nghiệp và người dân cùng nhìn lại những kết quả bước đầu, nhận diện những khoảng trống trong thực thi và đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách.

Cây Sâm Lai Châu nếu được "đánh thức" bởi cơ chế đất sử dụng đất kết hợp đa mục đích sẽ tạo ra nguồn lợi lớn dưới tán rừng.

Chiều xuống rất nhanh trên hồ Thác Bà. Những con thuyền lặng lẽ cập bến. Ở phía xa, những hòn đảo nhỏ dần chìm trong màn sương. Ông Trần Văn Hùng vẫn chờ ngày có thể dựng thêm những bungalow đầu tiên trên đảo. Nhưng lần này, sự chờ đợi không còn là khoảng trống của pháp luật, mà là thời gian để chính sách hoàn thiện và đi vào cuộc sống.

Đất vẫn là đất, rừng vẫn là rừng, ruộng vẫn là ruộng, những hồ lớn vẫn là nơi làm thủy điện, nuôi trồng thủy sản. Nhưng nếu có một hành lang pháp lý đủ rõ ràng, minh bạch và phù hợp với thực tiễn, trên chính những mảnh đất, mặt hồ ấy sẽ hình thành thêm nhiều sinh kế, nhiều việc làm và nhiều cơ hội phát triển hơn cho người dân. Đó cũng là ý nghĩa lớn nhất của cơ chế sử dụng đất đa mục đích: để mỗi mảnh đất không chỉ giữ nguyên giá trị vốn có mà còn mở ra thêm nhiều sinh kế, nhiều việc làm và nhiều cơ hội phát triển cho người dân.

Nội dung: Nhóm PV Tây Bắc | Đồ họa: Kiều Tú