Khi cỗ máy liên bang tạm ngừng hoạt động

Sau hơn nửa thế kỷ áp dụng quy trình phê duyệt ngân sách với hàng chục lần đóng cửa chính phủ, nước Mỹ vẫn chưa thoát khỏi vòng lặp mặc cả chính trị. (Nguồn: Getty Images/iStockphoto)

Theo quy trình phê duyệt ngân sách thiết lập từ năm 1976, dự luật ngân sách liên bang bắt đầu từ Hạ viện, sau đó được Thượng viện thông qua và trình Tổng thống ký ban hành. Quốc hội Mỹ phải hoàn tất việc phê duyệt ngân sách trước ngày 1/10 - thời điểm bắt đầu năm tài khóa mới.

Theo Viện nghiên cứu chính sách Brookings (Mỹ), Đạo luật Chống thâm hụt ngân sách (1884) quy định, các cơ quan liên bang không được phép chi tiêu hay cam kết chi tiêu khi chưa có sự phê chuẩn hoặc cho phép của Quốc hội.

Khi Quốc hội không thông qua đầy đủ 12 dự luật phân bổ ngân sách thường niên, các cơ quan liên bang phải tạm ngừng mọi hoạt động không thiết yếu cho đến khi ngân sách được thông qua - tình trạng này được gọi là “đóng cửa chính phủ” (government shutdown). Nếu Quốc hội chỉ thông qua một phần trong số 12 dự luật nói trên, chỉ những cơ quan chưa được cấp ngân sách mới phải tạm dừng hoạt động. Trường hợp đó được gọi là “đóng cửa một phần” (partial shutdown).

Tuy nhiên, theo Cục Lịch sử, nghệ thuật và lưu trữ Hạ viện Mỹ, giai đoạn 1976-1980, việc chậm thông qua ngân sách không dẫn đến đóng cửa chính phủ. Các cơ quan liên bang vẫn tiếp tục hoạt động, với giả định rằng ngân sách sẽ sớm được thông qua. Tình trạng này được gọi là “gián đoạn tài trợ” (funding gap). Chỉ khi các cơ quan thực sự ngừng hoạt động thì mới được xem là “đóng cửa chính phủ”.

Từ sau năm 1980, Bộ trưởng Tư pháp Mỹ khi đó là ông Benjamin Civiletti viện dẫn Đạo luật Chống thâm hụt ngân sách để khẳng định rằng các cơ quan liên bang không được phép chi tiêu nếu chưa có sự phê chuẩn của Quốc hội.

Chỉ những dịch vụ thiết yếu như an ninh quốc gia, kiểm soát không lưu và thực thi pháp luật mới được phép tiếp tục. Từ năm 1982, căn cứ trên cơ sở pháp lý này, mỗi khi xảy ra khoảng trống ngân sách, chính phủ Mỹ thường phải đóng cửa toàn phần hoặc một phần cho đến khi Quốc hội đạt được thỏa thuận mới.

Theo báo cáo của Dịch vụ nghiên cứu Quốc hội (CRS) công bố ngày 30/9, kể từ năm 1976 đến trước đợt đóng cửa chính phủ đang diễn ra, chính phủ Mỹ đã trải qua 10 lần tê liệt, trong đó có những đợt kéo dài đáng chú ý vào các năm 1995-1996, 2013 và 2018-2019.

Cuộc đối đầu lịch sử (1995-1996)

Một trong những lần đóng cửa chính phủ nổi bật nhất trong lịch sử nước Mỹ diễn ra dưới thời Tổng thống Bill Clinton, kéo dài tổng cộng 26 ngày, gồm 5 ngày vào tháng 11/1995 và 21 ngày từ tháng 12/1995 đến tháng 1/1996. Nguyên nhân bắt nguồn từ cuộc đối đầu giữa ông Clinton và Chủ tịch Hạ viện Newt Gingrich thuộc đảng Cộng hòa.

Theo chuyên trang lịch sử History (Mỹ), sau cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 1994, “cuộc cách mạng Cộng hòa” do ông Gingrich khởi xướng giúp đảng Cộng hòa giành thêm 54 ghế tại Hạ viện, kết quả chưa từng có tiền lệ, đưa ông lên vị trí Chủ tịch Hạ viện (1995–1999). Ông chỉ trích Tổng thống Clinton “chi tiêu phung phí”, trong khi đảng Cộng hòa tuyên bố sẽ không thông qua ngân sách tạm thời nếu Nhà Trắng không chấp thuận cắt giảm chi tiêu xã hội và cân bằng ngân sách.

Ngày 14/11/1995, chính phủ Mỹ buộc phải đóng cửa, khiến khoảng 800.000 nhân viên liên bang nghỉ việc không lương. Trước sức ép, Tổng thống Clinton đồng ý thảo luận kế hoạch cân bằng ngân sách trong bảy năm thay vì mười năm. Sau năm ngày, chính phủ hoạt động trở lại.

Tuy nhiên, chỉ một tháng sau, Hạ viện do đảng Cộng hòa kiểm soát tiếp tục thông qua dự luật cắt giảm mạnh chi tiêu cho y tế, giáo dục và môi trường. Tổng thống Clinton phủ quyết, khiến chính phủ một lần nữa đóng cửa từ ngày 16/12/1995.

Khi khủng hoảng kéo dài sang năm mới, dư luận chuyển hướng chỉ trích đảng Cộng hòa. Sau 21 ngày, đảng này buộc phải nhượng bộ, thông qua ngân sách không kèm điều kiện cắt giảm. Theo Văn phòng Ngân sách Quốc hội Mỹ (CBO), việc chính phủ tạm ngừng hoạt động gây thiệt hại khoảng 1,4 tỷ USD cho nền kinh tế.

“Trận chiến” Obamacare (2013)

Ngày 1/10/2013, chính phủ Mỹ buộc phải đóng cửa trong 16 ngày sau khi Hạ viện do đảng Cộng hòa kiểm soát, từ chối thông qua dự luật ngân sách, trừ khi chính quyền Tổng thống Barack Obama (đảng Dân chủ) hoãn hoặc hủy bỏ Đạo luật Chăm sóc sức khỏe giá phải chăng (ACA hay Obamacare). Thượng nghị sĩ bang Texas Ted Cruz khi đó dẫn đầu phong trào phản đối với bài phát biểu kéo dài nhiều giờ cùng khẩu hiệu: “Cắt ngân sách cho Obamacare”.

Mâu thuẫn càng gay gắt khi phe cực hữu Tea Party trong nội bộ đảng Cộng hòa còn bác bỏ cả gói cứu trợ Phố Wall và gói kích thích kinh tế gần 800 tỷ USD mà chính quyền Obama triển khai sau khủng hoảng tài chính 2008.

Sau nhiều vòng thương lượng căng thẳng, Thượng viện Mỹ đạt thỏa thuận lưỡng đảng, chấm dứt tình trạng tê liệt chính phủ. Phe Cộng hòa không giành được bất kỳ nhượng bộ đáng kể nào về chính sách y tế.

Một cuộc khảo sát của Trung tâm Nghiên cứu Pew (Mỹ) cho thấy 46% người dân đổ lỗi cho đảng Cộng hòa, trong khi 37% quy trách nhiệm cho chính quyền Obama. Báo cáo của Công ty dịch vụ tài chính Mỹ Standard & Poor’s ước tính, nền kinh tế Mỹ thiệt hại khoảng 24 tỷ USD. Khoảng 850.000 nhân viên liên bang phải nghỉ việc tạm thời. “Tình trạng này là minh chứng rõ ràng cho thấy hệ thống chính trị của chúng ta đã đánh mất khả năng thỏa hiệp”, Tổng thống Barack Obama phát biểu ngày 17/10/2013, sau khi Quốc hội thông qua ngân sách tạm thời, chính thức kết thúc cuộc khủng hoảng đóng cửa chính phủ.

Kỷ lục 35 ngày (2018-2019)

Từ ngày 22/12/2018 đến 25/1/2019, chính phủ Mỹ trải qua đợt đóng cửa dài nhất trong lịch sử dưới thời Tổng thống Donald Trump, hai năm sau khi ông bắt đầu nhiệm kỳ đầu tiên. Nguyên nhân bắt nguồn từ tranh cãi giữa Nhà Trắng và Quốc hội về khoản 5,7 tỷ USD ông Trump đề nghị để xây bức tường biên giới Mỹ - Mexico.

Trong chiến dịch tranh cử năm 2016, ông Trump cam kết xây “bức tường vĩ đại” nhằm ngăn dòng nhập cư trái phép từ phía Nam. Tuy nhiên, kế hoạch này nhanh chóng rơi vào bế tắc khi Quốc hội không phê duyệt ngân sách, đặc biệt sau khi đảng Dân chủ giành quyền kiểm soát Hạ viện trong cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2018. Theo tạp chí Time, Tổng thống Trump tuyên bố sẽ phủ quyết mọi dự luật ngân sách không bao gồm khoản chi trên, thậm chí khẳng định trước truyền hình: “Tôi tự hào được đóng cửa chính phủ nếu điều đó nhằm bảo vệ an ninh biên giới”.

Chủ tịch Hạ viện khi đó, bà Nancy Pelosi của đảng Dân chủ, kiên quyết từ chối đàm phán cho đến khi mở cửa lại chính phủ. Căng thẳng kéo dài khiến hệ thống hàng không Mỹ rơi vào hỗn loạn do thiếu kiểm soát viên không lưu, trong khi hơn 800.000 công chức liên bang bị buộc nghỉ việc hoặc làm không lương. Trước sức ép ngày càng lớn từ công luận, Tổng thống Trump chấp nhận nhượng bộ sau 35 ngày tê liệt chính phủ. Ngay sau khi ký sắc lệnh khôi phục hoạt động liên bang, ông tuyên bố: “Tôi không đầu hàng. Tôi chỉ tạm thời mở cửa lại chính phủ vì lợi ích của người dân Mỹ”.

Theo Văn phòng Ngân sách Quốc hội (CBO), đợt đóng cửa này khiến nền kinh tế thiệt hại khoảng 11 tỷ USD, trong đó 3 tỷ USD không thể bù đắp. Nhiều cơ quan, trong đó có Cục Thuế (IRS), Cục Quản lý Hàng không liên bang (FAA) và các dịch vụ công khác buộc phải ngừng hoạt động.

Điều gì xảy ra khi chính phủ đóng cửa?

Thông tin từ viện Brookings cho hay, trong thời gian chính phủ Mỹ đóng cửa, nhiều nhân viên liên bang tạm nghỉ việc nhưng vẫn được nhận lương bù khi chính phủ hoạt động trở lại, theo quy định được ban hành năm 2019. Những người làm trong các lĩnh vực thiết yếu như kiểm soát không lưu hay thực thi pháp luật vẫn phải làm việc nhưng chỉ được trả lương sau khi Quốc hội thông qua ngân sách mới. Các quy định này chỉ áp dụng cho khoảng 25% chi tiêu liên bang – phần ngân sách cần được Quốc hội phê duyệt hằng năm.

Trong khi đó, các chương trình phúc lợi như An sinh xã hội (Social Security) và Medicare vẫn được chi trả bình thường do đã có ngân sách dài hạn, không cần Quốc hội phê chuẩn hàng năm, dù hoạt động tại một số văn phòng dịch vụ có thể bị hạn chế. Bộ Tài chính Mỹ vẫn bảo đảm thanh toán đúng hạn lãi suất trái phiếu chính phủ.

Tình trạng đóng cửa kéo dài có thể gây ra nhiều gián đoạn như chậm xử lý hộ chiếu, đình trệ các khoản vay cho doanh nghiệp nhỏ, tạm ngừng chi trả một số quyền lợi, đóng cửa trung tâm du khách tại các công viên quốc gia và giảm tần suất kiểm tra an toàn thực phẩm. Theo ước tính của ngân hàng Goldman Sachs, mỗi tuần chính phủ đóng cửa có thể làm giảm tăng trưởng GDP khoảng 0,2%.

Sau hơn nửa thế kỷ áp dụng quy trình phê duyệt ngân sách với cả chục lần “tạm ngừng cỗ máy liên bang”, nước Mỹ chưa thoát khỏi vòng lặp mặc cả chính trị. Viện Brookings nhận định năm 2024: “Đóng cửa không chỉ là thất bại hành chính, mà còn là biểu tượng cho sự sụp đổ của văn hóa thỏa hiệp tại Washington”.

Từ ngày 1/10/2025, nước Mỹ lại bước vào giai đoạn đóng cửa chính phủ mới. Liệu các bên có tìm ra tiếng nói chung để đi tới thỏa hiệp hay chính phủ sẽ tiếp tục đóng cửa mà không có một thời hạn cụ thể? Câu trả lời vẫn còn bỏ ngỏ.

Hoàng Hà