Đổi mới kiểm toán đầu tư công: Từ 'kiểm tra sổ sách' đến 'đánh giá giá trị'

PGS,TS. Bùi Thị Ngọc - Trưởng Khoa Kế toán và Kinh doanh, Trường Đại học Thủy Lợi. Ảnh: Tư liệu

Thưa bà, từ khi Việt Nam thực hiện công cuộc Đổi mới, đặc biệt kể từ khi phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng được xác định là một trong ba đột phá chiến lược (Đại hội XI của Đảng, năm 2011) đến nay, Việt Nam đã đạt được những thành tựu nổi bật nào trong phát triển hạ tầng? 

Tôi cho rằng dấu ấn rõ nhất nằm ở hạ tầng giao thông, đặc biệt là đường bộ cao tốc. Nếu trong khoảng 20 năm trước đây, cả nước mới có hơn 1.000 km cao tốc thì riêng giai đoạn 2021-2025, chúng ta đã hoàn thành và thông xe khoảng 2.025 km cao tốc, gấp gần 2 lần số km xây dựng trong 20 năm trước đó cộng lại; riêng năm 2025 hoàn thành 1.491 km. Đến cuối năm 2025, tổng chiều dài đường bộ cao tốc đưa vào khai thác hoặc thông tuyến chính đạt khoảng 3.345 km, vượt mục tiêu 3.000 km mà Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đề ra. 

Hiện nay, chúng ta đang đẩy mạnh việc phát triển hạ tầng đường sắt, đặc biệt là đường sắt cao tốc, đường sắt đô thị nhằm hoàn thiện hạ tầng giao thông hiện đại, đồng bộ. Một điểm nhấn nữa đó là, nội hàm hạ tầng đã mở rộng dần qua các nhiệm kỳ. Chúng ta chứng kiến bước tiến của hạ tầng năng lượng, hạ tầng viễn thông và nền tảng số. 

Những thành tựu đó có ý nghĩa quan trọng đối với việc mở rộng không gian phát triển. Một tuyến cao tốc không chỉ rút ngắn thời gian đi lại mà còn kéo những địa phương vốn nằm ngoài các trục kinh tế chính vào trong phạm vi kết nối, tạo điều kiện hình thành các cực tăng trưởng mới và các khu công nghiệp mới dọc tuyến. Đất đai và lao động ở những vùng trước đây ít lợi thế nay có cơ hội tham gia vào chuỗi giá trị.

Sự phát triển hạ tầng cũng góp phần giảm chi phí logistics và nâng năng lực cạnh tranh. Trong thời gian dài, chi phí logistics của Việt Nam ở mức cao so với khu vực, tạo “gánh nặng” lên giá thành hàng hóa. Khi hệ thống giao thông được kết nối đồng bộ, thông suốt hơn, vốn, hàng hóa và lao động lưu chuyển nhanh hơn với chi phí thấp và độ an toàn hơn. Đây chính là kênh quan trọng để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. 

Mặt khác, hạ tầng có ý nghĩa quan trọng đối với liên kết vùng. Một hệ thống hạ tầng đồng bộ cho phép các địa phương không còn phát triển biệt lập, mà bổ trợ lẫn nhau trong một quy hoạch vùng thống nhất. Cao tốc nối với cảng biển, sân bay và ga đường sắt; vùng nguyên liệu nối với vùng chế biến và cửa ngõ xuất khẩu. Chính tính kết nối và lan tỏa này mới là giá trị dài hạn của hạ tầng. 

 2026-2030 là giai đoạn bản lề cho sự phát triển hạ tầng của Việt Nam. Cá nhân tôi kỳ vọng diện mạo hạ tầng quốc gia vào năm 2030 sẽ có những chuyển biến mạnh mẽ ở một số khía cạnh như: hệ thống đường bộ cao tốc sẽ cơ bản hoàn chỉnh; bước ngoặt của ngành đường sắt; hạ tầng hàng không và cảng biển; hạ tầng số, hạ tầng năng lượng và hạ tầng phục vụ chuyển đổi xanh.

Tôi hình dung đến năm 2030, Việt Nam sẽ cơ bản hình thành được bộ khung kết cấu hạ tầng quốc gia hiện đại và đồng bộ. Thành công thực sự của giai đoạn này sẽ không chỉ đo bằng việc chúng ta xây được bao nhiêu km đường hay bao nhiêu công trình, mà mỗi đồng vốn bỏ ra tạo được bao nhiêu giá trị cho nền kinh tế và bao nhiêu lợi ích thiết thực cho doanh nghiệp, người dân.

Bên cạnh thành tựu, còn điều gì khiến bà cảm thấy băn khoăn trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng?

Bên cạnh thành tựu, tôi cho rằng vẫn còn những điểm nghẽn cần thẳng thắn nhìn nhận. Điểm nghẽn trước hết được nhắc đến nhiều nhất là giải phóng mặt bằng. Nhiều dự án trọng điểm đã bố trí đủ vốn và hoàn tất thiết kế kỹ thuật nhưng không thể triển khai đồng loạt, nguyên nhân chủ yếu là vướng mắc về giá đất bồi thường, thiếu quỹ tái định cư và chậm bàn giao mặt bằng sạch. Việc chậm bàn giao mặt bằng khiến nhà thầu không thi công liên tục được, làm phát sinh chi phí và kéo dài tiến độ.

Mặt khác, vốn được bố trí lớn, nhưng khả năng hấp thụ chưa theo kịp. Về nguyên nhân, công tác dự báo và xây dựng kế hoạch của một số đơn vị chưa sát thực tế, chưa lường hết rủi ro; thời tiết cực đoan làm gián đoạn thi công và một số địa phương còn lúng túng trong tổ chức thực hiện quy hoạch và thủ tục đầu tư. Một vấn đề nữa là thể chế và tiêu chuẩn kỹ thuật chưa theo kịp thực tiễn triển khai. 

Quang cảnh Tọa đàm “Xây dựng bộ tiêu chí kiểm toán đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư” do KTNN tổ chức chiều 09/6/2026. Ảnh: Tư liệu

Qua kiểm toán, Kiểm toán nhà nước (KTNN) cũng đã chỉ rõ một số bất cập trong triển khai các dự án đầu tư, như: Chậm tiến độ, điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, thiếu tính đồng bộ, liên thông giữa các công trình, hiệu quả khai thác thấp hơn kỳ vọng và đặc biệt, nguy cơ lãng phí vẫn hiện hữu ở nhiều khâu. Theo bà, những phát hiện đó phản ánh điều gì và đâu là nguyên nhân của thực trạng này?

Theo tôi, các phát hiện này phản ánh 3 điều.

Thứ nhất, cách nêu vấn đề của KTNN cho thấy lãng phí không còn được hiểu hẹp là những khoản chi sai, chi khống hay thất thoát mà bao gồm cả nguồn lực bị chậm đưa vào sử dụng, công trình chậm phát huy công năng. Bởi vốn là nguồn lực có chi phí cơ hội. Một công trình được đầu tư hàng nghìn tỷ đồng nhưng chậm đưa vào khai thác ba năm đồng nghĩa với việc xã hội không chỉ mất đi ba năm lợi ích từ công trình, mà còn phải gánh thêm chi phí vốn trong suốt khoảng thời gian đó. Vì vậy, chậm tiến độ thực chất là một dạng lãng phí nguồn lực kinh tế.

Thứ hai, các phát hiện cho thấy vấn đề không nằm ở một khâu riêng lẻ, mà mang tính hệ thống, trải dài theo toàn bộ chu trình dự án, từ chuẩn bị đầu tư, thẩm định, bố trí vốn, giải phóng mặt bằng, đấu thầu, thi công, nghiệm thu đến vận hành khai thác. 

Thứ ba, các phát hiện phản ánh một khoảng cách giữa tính tuân thủ và tính hiệu quả. Nhiều dự án hoàn toàn đúng quy trình, đủ thủ tục, không có sai phạm về mặt hình thức, nhưng khi vận hành lại không đạt mục tiêu đề ra. Đây chính là vùng mà kiểm toán tuân thủ đơn thuần không chạm tới được và cũng là lý do vì sao kiểm toán hoạt động ngày càng trở nên cần thiết.

Theo tôi, nhóm nguyên nhân trước hết - nguyên nhân gốc rễ của thực trạng trên nằm ở chất lượng khâu chuẩn bị đầu tư. Áp lực phải sớm khởi công, phải có công trình chào mừng đôi khi khiến khâu khảo sát, nghiên cứu khả thi có thể làm nhanh, gọn dẫn đến bỏ qua một số khâu quan trọng. Trong khi thông lệ quốc tế cho thấy đây chính là khâu quyết định phần lớn hiệu quả của cả dự án. 

Nhóm nguyên nhân thứ hai là hạn chế về dữ liệu và năng lực dự báo. Dự báo nhu cầu vận tải, lưu lượng, tăng trưởng vùng đòi hỏi một nền tảng dữ liệu dài hạn, đáng tin cậy và được cập nhật. Nền tảng đó của chúng ta còn phân tán và dự báo đôi khi còn thiếu khách quan. 

Nhóm nguyên nhân thứ ba thuộc về thể chế và sự phối hợp. Sự thiếu đồng bộ giữa quy hoạch ngành, quy hoạch vùng và quy hoạch địa phương, dẫn đến các công trình không liên thông với nhau. Những vướng mắc kéo dài trong giải phóng mặt bằng khiến tiến độ bị chậm trễ. Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật đôi khi đi sau tốc độ triển khai.

Nhóm nguyên nhân thứ tư liên quan đến cơ chế trách nhiệm và động lực. Trong đầu tư công, thành tích thường được ghi nhận qua việc khởi công và khánh thành, tức qua các mốc nhìn thấy được. Trong khi hiệu quả khai thác thực tế lại bộc lộ sau nhiều năm, khi người ra quyết định có thể đã chuyển công tác. Sự lệch pha giữa thời điểm ra quyết định và thời điểm hệ quả xuất hiện làm suy giảm động lực cân nhắc kỹ ở khâu đầu. Bên cạnh đó, tâm lý e ngại trách nhiệm khiến một số nơi chậm xử lý, chờ hướng dẫn, dẫn đến chậm giải ngân. 

Nhóm nguyên nhân thứ năm là sự thiếu vắng khâu đánh giá sau đầu tư. Chúng ta rất chú trọng quyết toán, tức xác nhận tiền đã chi đúng chưa. Nhưng chúng ta ít khi quay lại đánh giá xem sau 3 năm, 5 năm vận hành, dự án có đạt được các mục tiêu đã cam kết trong báo cáo nghiên cứu khả thi hay không. Không có khâu này thì không có phản hồi, không có bài học và những sai lệch trong dự báo cứ lặp lại ở dự án sau. 

Ngoài ra, cũng phải công bằng ghi nhận những nguyên nhân khách quan: biến động giá vật liệu xây dựng, thiếu hụt nguồn cung vật liệu ở một số khu vực, thời tiết cực đoan gây gián đoạn thi công, quy mô và độ phức tạp kỹ thuật ngày càng cao của các dự án. 

Với quy mô khoảng 8,22 triệu tỷ đồng, kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2026-2030 không chỉ đặt ra bài toán giải ngân mà còn là bài toán hiệu quả đầu tư. Theo bà, cần dựa trên những tiêu chí nào để đo lường đúng giá trị kinh tế - xã hội mà mỗi dự án mang lại?

Tôi cho rằng, con số 8,22 triệu tỷ đồng nếu chỉ nhìn ở góc độ giải ngân, thì mới là câu chuyện tiêu tiền đúng hạn. Còn nếu nhìn ở góc độ hiệu quả, đó là câu chuyện tiền ấy tạo ra được gì cho nền kinh tế và cho người dân. 

Dưới góc độ một nhà nghiên cứu, tôi muốn tiếp cận theo khung mà thông lệ kiểm toán quốc tế gọi là 3 chữ E, tức là tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả; đồng thời, cần xem xét đến những chiều cạnh mang tính kinh tế - xã hội.

Nhóm tiêu chí thứ nhất là tính kinh tế, trả lời câu hỏi nguồn lực có được sử dụng tiết kiệm hay không. Ở đây, các chỉ số cụ thể gồm suất đầu tư trên đơn vị công trình, mức chênh lệch giữa tổng mức đầu tư ban đầu và tổng mức đầu tư điều chỉnh, tức mức độ đội vốn và tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu.

Nhóm tiêu chí thứ hai là tính hiệu lực, tức dự án có đạt được mục tiêu đã đề ra hay không. Chỉ số quan trọng nhất ở đây không phải là tiến độ giải ngân, mà là thời gian từ khi phê duyệt chủ trương đến khi công trình thực sự đưa vào khai thác. Kèm theo đó là mức độ hoàn thành các mục tiêu đã cam kết trong báo cáo nghiên cứu khả thi. 

Nhóm tiêu chí thứ ba là tính hiệu quả, tức mối quan hệ giữa chi phí bỏ ra và kết quả thu về. Ở nhóm này, công cụ chuẩn mực là phân tích chi phí - lợi ích. Các chỉ số kinh tế cơ bản gồm giá trị hiện tại ròng kinh tế, tỷ suất nội hoàn kinh tế và tỷ số lợi ích trên chi phí. Điểm mấu chốt là các chỉ số này phải được tính trên góc độ kinh tế, chứ không chỉ trên góc độ tài chính của chủ đầu tư. Nghĩa là phải lượng hóa được cả những lợi ích mà xã hội thu được nhưng không thể hiện trên dòng tiền của dự án.

Ví dụ, với một dự án hạ tầng giao thông, tôi cho rằng cần lượng hóa ít nhất 4 nhóm lợi ích. Một là tiết kiệm chi phí vận hành phương tiện và chi phí logistics. Hai là tiết kiệm thời gian đi lại, quy đổi theo giá trị thời gian của hành khách và hàng hóa. Ba là giảm chi phí tai nạn giao thông, một khoản mà xã hội thường không tính hết. Bốn là giảm phát thải cùng các tác động môi trường, đặc biệt trong bối cảnh chúng ta đã có cam kết về phát thải ròng.

Định hướng của Đảng và Nhà nước hiện nay là chuyển mạnh từ quản lý theo tiến độ giải ngân sang quản lý theo kết quả đầu ra và hiệu quả đầu tư. Theo bà, hoạt động kiểm toán của KTNN cần được đổi mới như thế nào để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn phát triển mới, thưa bà?

Tôi cho rằng định hướng chuyển từ quản lý theo tiến độ giải ngân sang quản lý theo kết quả đầu ra là một chuyển biến rất căn bản về tư duy quản trị công. Khi đối tượng quản lý thay đổi thì công cụ kiểm tra, giám sát cũng phải thay đổi theo. Vì vậy, tôi cho rằng, hoạt động kiểm toán của KTNN cần đổi mới cách thức tiếp cận. 

Thứ nhất, tăng mạnh tỷ trọng kiểm toán hoạt động để trả lời được câu hỏi về hiệu quả. Thứ hai, chuyển từ hậu kiểm sang kiểm toán theo suốt vòng đời dự án. Đặc biệt, với các dự án quan trọng quốc gia quy mô hàng trăm nghìn tỷ đồng, cần có sự tham gia của kiểm toán ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, tập trung vào chất lượng dự báo nhu cầu và cơ sở xác lập tổng mức đầu tư. Song song đó là hình thành thông lệ kiểm toán sau khai thác, sau khoảng 3-5 năm vận hành, để đối chiếu kết quả thực tế với cam kết ban đầu. Đây là khâu quan trọng tạo ra vòng phản hồi cho hệ thống.

Thứ ba, chuyển từ kiểm toán từng dự án đơn lẻ sang kiểm toán theo chuỗi, theo vùng và theo chương trình. Nếu chỉ kiểm toán từng dự án riêng lẻ thì khó có thể phát hiện được vấn đề thiếu đồng bộ, thiếu liên thông giữa các công trình. Chỉ khi kiểm toán cả một cụm công trình kết nối cảng biển hay một chương trình đầu tư của cả vùng, chúng ta mới đánh giá được tính đồng bộ, vốn là giá trị cốt lõi của hạ tầng.

Thứ tư, với quy mô 8,22 triệu tỷ đồng và hàng nghìn dự án, phương pháp kiểm toán chọn mẫu thủ công khó đảm bảo tính bao quát. Cần đẩy mạnh kiểm toán số, khai thác dữ liệu lớn, kết nối trực tiếp với hệ thống thông tin quốc gia về đầu tư công, ứng dụng viễn thám và mô hình thông tin công trình để đối chiếu khối lượng, đồng thời xây dựng các mô hình phân tích rủi ro nhằm khoanh vùng trọng điểm. Kiểm toán cần chuyển từ tư duy hậu kiểm chứng từ sang tư duy phân tích dữ liệu.

Thứ năm, kiểm toán không nên dừng ở kết luận đúng sai và kiến nghị xử lý tài chính. Giá trị lớn hơn nằm ở việc chỉ ra nguyên nhân gốc rễ và kiến nghị sửa đổi thể chế. Đây chính là tinh thần của mô hình kiểm toán chẩn đoán mà lãnh đạo KTNN nhấn mạnh. Đi cùng với đó là cơ chế theo dõi việc thực hiện kiến nghị. 

Theo quan điểm của tôi, khi kiểm toán đánh giá hiệu quả của một công trình, dự án, trước hết vẫn phải xem xét tính tuân thủ, chi phí và hiệu quả trong quá trình triển khai, mức tiết kiệm qua đấu thầu và suất đầu tư so với các dự án tương đồng. Quan trọng hơn là công trình có hoàn thành đúng khối lượng, tiến độ, chất lượng, đúng chi phí và thực sự được đưa vào khai thác hay không. Sau đó, phải đánh giá công trình có phát huy công năng trong thực tế, có kết nối hiệu quả với hệ thống hạ tầng xung quanh.  

Ở mức cao hơn, kiểm toán cần đánh giá tác động thực tế của công trình đối với nền kinh tế và người dân, như tiết kiệm thời gian, chi phí vận tải, giảm chi phí logistics, thu hút đầu tư, tạo việc làm và cải thiện khả năng tiếp cận các dịch vụ thiết yếu. 

Đặc biệt, cần lượng hóa được tổn thất do vốn nằm chờ, do công trình chậm đưa vào khai thác, do dự án dở dang kéo dài. Đây là dạng lãng phí không thể hiện trên chứng từ nhưng có giá trị rất thực.  Cuối cùng là khả năng duy trì hiệu quả trong suốt vòng đời công trình, bởi một công trình nhanh xuống cấp do thiếu bảo trì cũng là một dạng lãng phí nguồn lực. 

Tôi cho rằng, trong giai đoạn mới, KTNN cần chuyển từ vị trí người kiểm tra sổ sách sang vị trí người đánh giá giá trị. Từ chỗ trả lời câu hỏi tiền đã chi đúng chưa, sang trả lời câu hỏi tiền ấy đã tạo ra được gì. Đó là yêu cầu đối với cơ quan kiểm toán trong một nền quản trị quốc gia hiện đại.